Jornada. Orientación universitaria para colectivos profesionales I

Jornadas de Orientación para colectivos profesionales. 

Jornada orientada a emplead@s públicos, interin@s y aspirantes al sector público que pueden estar interesados en un producto especialmente indicado para el desarrollo de la Dirección y la Gestión Pública. Se agradece difusión. 

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ARTÍCULO SOBRE GOBERNANZA Y TOMA DE DECISIONES EN ENTORNOS PANDÉMICOS

 Publicado nuestro artículo en la Revista Vasca de Administración Pública sobre toma de decisiones en entornos pandémicos.

En la mejor compañía con Enrique Varela y Bruno Cacheda, junto a profesionales médicos e informáticos en un grupo multidisciplinar espectacular

Gracias colegas 👏👏👏

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Falando na TVG dos problemas da Administración electrónica e a súa relación ca cidadanía

Programa da TVG abordando a problemática da administración electrónica e o seu entendemento pola cidadanía, especialmente os problemas dos maiores.

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Falando dos problemas da Administración electrónica 

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¿Está preparado el personal directivo público para negociar?

 

 

Por Oscar Briones Gamarra

Las competencias de transacción, entre las que se cuentan la negociación, la mediación o la persuasión, entre otras, son cada vez más necesarias en un entorno de negociación constante y multinivel como el actual. El denominado “paradigma de la gobernanza” implica precisamente que, si bien los gobiernos son cada vez más poderosos, este poder se despliega en un contexto de mayor horizontalidad, en el que las decisiones son abordadas desde la interacción con distintas administraciones, grupos organizados del tercer sector o incluso asociaciones o agrupaciones de ciudadanos de mayor o menor formalización. Una verdadera Dirección Pública Profesional, implicaría en este entorno una importante adaptación a los cambios constantes en la sociedad y en sus instituciones democráticas.

En este nuevo paradigma en el que los gobiernos y su personal directivo profesional ha de trabajar en redes (institucionales, multinivel o con el tercer sector organizado), cobran importancia especial todas las capacidades relacionadas con la aptitud para negociar, mediar, conciliar o persuadir. Es decir, capacidades para generar confianza, fiabilidad y trabajo colaborativo; todo muy en línea también con el modelo de liderazgo que se preceptúa actualmente, de múltiples denominaciones, pero anclado en todo caso en la idea de fomentar el desarrollo y aprovechar las virtudes de un liderazgo compartido, no jerárquico, y que proporciona por extensión un mejor clima laboral.

Dicho esto, es algo conocido e irrebatible en la doctrina y en la esfera del expertise, que el modelo de Dirección Pública en España está claramente en los últimos lugares en cuanto a su desarrollo y sofisticación en comparación con los vecinos europeos (por cierto, con Portugal como el país que más ha acelerado en la modernización de su modelo directivo público desde el memorándum de rescate del año 2011). Pero no hemos venido a hablar de los múltiples “gaps” existentes, sino a centrar la lupa en uno de ellos del que apenas se habla, pero que cada vez más se presenta como uno de los grandes olvidados: la capacidad de negociación.

De entrada, y por ir fijando conceptos, o desandando las presunciones básicas establecidas tradicionalmente, la capacidad para negociar se puede entrenar, profundizar y, sin ninguna duda, mejorar; pues no estamos ante un “talento natural”, lo cual no implica que una predisposición natural ayude. Las capacidades naturales de una persona para negociar, mediar, persuadir o convencer pueden ser un “acelerador del proceso”, pero en la negociación según se ha demostrado en modelos científicos validados, el método y una buena “disciplina de la negociación” son fundamentales. La negociación es hoy, más que nunca, una auténtica disciplina con su teoría, sus estrategias y sus tácticas propias. Que el personal directivo domine estas materias es una exigencia del propio entorno de la “accountability”, pues negociar mejor supondrá necesariamente unos resultados de la gestión pública mejores en términos de eficacia, eficiencia o impacto, entre otras dimensiones posibles.

Aprender a negociar era ya, últimamente, una recomendación para el personal directivo público si se pretendía profesionalizar. Con el entorno actual, de incertidumbre máxima, cambios tecnológicos de rapidez inusitada y la convivencia con el COVID-19, esta recomendación ha pasado a ser un requisito imprescindible en la trayectoria exigible (sea vía formación o vía experiencia previa) a todo personal directivo público.

Cabe además tener presente el conflicto como contexto ordinario para la negociación. Se trata de un fenómeno de divergencia de intereses inevitable, que va a aparecer necesariamente pero que no siempre tiene resultados negativos, e incluso puede ser visto como una “ventana de oportunidad” para solucionar otros conflictos o déficits latentes en una organización.

Es posible incluso, imaginar que un conflicto pueda ser positivo, por ejemplo, cuando favorece la clarificación y resolución de problemas, cuando hace partícipe a los implicados en la resolución, o cuando posibilita una comunicación más auténtica y ayuda a liberar emociones, estrés y ansiedad. A veces un grupo permanentemente armonioso y tranquilo puede incluso volverse apático o transformar esas buenas relaciones en encubrir un mal desempeño del compañero o del grupo.

Además, mediante las acciones transaccionales disponemos de una forma de solucionar conflictos y promover acuerdos que se distinguen de otras por las siguientes razones:

posibilita la participación de todos los afectados; la solución surge de la puesta en común y por ello es aceptada por todos; combina generalmente intereses convergentes y divergentes; y presenta comportamientos ritualizados particulares.

Incluye, además, como señaló Pruitt, el hecho de que las partes se muevan de sus posiciones iniciales, cediendo a cambio de algo por ambas partes, buscando lo que es de poco valor para uno y de mucho valor para el otro, y reconociendo en definitiva que una situación de no negociación es menos favorable para las partes. El verbo ceder se antoja como elemento imprescindible si de verdad asistimos a una verdadera negociación, y este se ha de poder visualizar –en distinta medida–, en los movimientos de todas las partes presentes. Se suele decir en este sentido que todo proceso de negociación empieza por ponerse de acuerdo en que se quieren poner de acuerdo. No obstante, en el caso de los procesos de negociación en el sector público habrá que evitar el efecto “pólvora del rey” o lo que es lo mismo, que no tenemos encima una vigilancia tan estricta como la que tiene un consejo de administración cuando negocia asuntos clave de su empresa. Para ello, es bueno que se planifique previamente y se tengan en cuenta los límites hasta los que no se podrá ceder más allá. Tanto la política, como los medios o el personal funcionario del departamento deben cumplir también una cierta función de vigilancia de protección de lo público.

La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, imponen con mayor intensidad el perfeccionamiento de la disciplina negociadora. Negociando mejor, gestionaremos mejor; y gestionando mejor legitimaremos y consolidaremos las Administraciones Públicas y por extensión la democracia misma.

La negociación tiene, además, como casi todas las áreas de conocimiento, distintos métodos de acercamiento. Actualmente sigue considerándose idóneo el método Harvard de negociación, por considerarlo el que mayor encaje tiene con el entorno actual de gobernanza multinivel y de predominio de la pluralidad de actores presentes e importante grado de exposición pública. Frente a otros modelos más duros y agresivos de negociación que pretenden una derrota del adversario, en el sector público es necesario tener en cuenta el hecho de que además de que el conflicto es consustancial al entorno mismo (a fin de cuentas, haciendo política se está intentando hacer prevalecer un orden determinado de prioridades para el sector público), el entorno público conlleva necesariamente seguir en el tiempo negociando en muchas ocasiones con los mismos actores. Es decir, al contrario que la compra de una casa en que comprador y vendedor quedan para una transacción puntual, en la negociación en el sector público los distintos actores: gobierno, partidos, sindicatos, asociaciones, empresarios, etc.; van a continuar interactuando -casi con seguridad- necesariamente en el tiempo, por lo que se abona el terreno para que el modelo de negociación Harvard, que deja incólume las relaciones y se centra en los intereses reales de fondo, prevalezca sobre otros modelos de negociación más agresivos. Atrás queda la idea, por tanto, –como afirman Brugué y Gomá– de que quien cede es un cobarde, y quien negocia un pusilánime, rasgos de un modelo de negociación anclado en estilos “patriarcales”, a día de hoy claramente trasnochados y “viejunos”, tanto en sus formas como en sus resultados comparativamente contrastados.

Pero es que, además, en el caso español, el personal directivo público ha de luchar con un entorno especialmente hostil, y más en los últimos tiempos, en el que los principios vencen a los intereses generales del país; en el que ceder parece ser un signo de debilidad y en el que solo proponer una negociación parece ser un delito de alta traición.

Pues los que nos dedicamos al estudio científico de los modelos de Dirección y Gestión Pública seguiremos insistiendo, a) en la necesidad de impulsar una alta preparación previa del personal directivo; b) en refinar los procesos de selección del personal directivo, autonomía para la gestión, protección frente a las interferencias de la política sobre la técnica; c) y, en definitiva, en fomentar un excelente adiestramiento de las capacidades para negociar. Ese nos sigue pareciendo el camino idóneo analizando modelos comparados por todo el mundo.

Y si repitiendo hasta la saciedad que la negociación y la buena disposición a la resolución de los problemas públicos es “hacer país”, seguiremos “haciendo país” desde nuestro laboratorio académico; porque ser un buen/a directivo/a público, es ser también un buen vecino/a.

Algunos episodios a los que estamos asistiendo en España en la gestión de la crisis del COVID-19 reflejan este desequilibrio entre los principios (de partido) y los intereses generales (de país). Participemos en el debate desde nuestro ámbito técnico con ejemplaridad, mostrando que el camino a seguir pasa por la negociación y la gestión colectiva de problemas comunes. Nos parece una obligación en un momento histórico.

Nos va mucho en juego, pues una mala negociación en el sector público supone una derrota colectiva. Puede ser un buen final, como línea a seguir, concluir con la descripción de una dirección pública y una “administración deliberativa”, orientada a la negociación y a la búsqueda de los consensos, como la preceptuada por Brugué y Gomá: …una administración deliberativa es como aquellas madres que esperan la salida de sus hijos del colegio hablando las unas con las otras; relacionándose, comunicándose, construyendo red. Su actitud contrasta con la de muchos padres, grandes profesionales y expertos “recogedores” de niños. Los padres, con una actitud tecnocrática y competitiva, no se distraen hablando con nadie, sino que se concentran en realizar su tarea con la máxima rapidez. Esta supuesta profesionalidad de los padres provoca que a la mañana siguiente todos los niños vistan ropa deportiva menos el nuestro: no nos enteramos que habían cambiado la clase de gimnasia… Mientras, las madres, continúan hablando …”

 

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Innovación en el sector público: "En tierra hostil"

 

El adjetivo “hostil” que incorporamos en el subtítulo no ha de ser visto como algo malo en sí mismo, sino como una deficiencia organizativa actual que tuvo toda su razón de ser en momentos anteriores del cliclo de vida de las organizaciones públicas. Cabe recordar en este sentido, que la Administración Pública en sus orígenes necesitaba casi en exclusiva asentar valores como la seguridad jurídica, la continuidad, la estabilidad, la certeza, el aseguramiento del procedimiento, la objetividad, etc; y estos valores no dejaban espacio –y no era quizás el momento­– a valores actualmente vistos como necesarios como lo puedan ser la innovación o la creatividad que estamos tratando en este punto. Además, los principales cambios en los inicios eran legales y/o procedimentales, los cuales implican ritmos lentos y graduales. Los tiempos actuales son otros, y sin perder de vista la seguridad jurídica o la regularidad de los procedimientos, la ciudadanía actual exige importantes niveles de calidad que a veces necesitan soluciones nuevas y ahí es donde se engarza con la necesidad de generar entornos de innovación y creatividad.

Las investigaciones más recientes, además de incorporar la perspectiva anterior, analizan primordialmente los directiv@s-líderes, capaces de crear o reformular organizaciones exitosas y transformar las organizaciones clásicas burocratizadas y esclerotizadas en unidades innovadoras, portadoras del cambio y plenamente adaptables a los cambios en la realidad sobre la que han de incidir desde el sector público.

Así, la innovación y la valentía que implica en el sector público intentar ser innovador, constituyen una competencia básica de liderazgo, contracultural al paradigma tradicional de la Administración Pública. No obstante, cabe recordar que no siempre se puede innovar e incluso a veces puede no ser recomendable (no es lo mismo un puesto de inspección o visado de legalidad que un puesto de mayor margen de maniobra para poner en marcha políticas públicas o nuevos procedimientos: por ejemplo una jefatura de servicios sociales). En todo caso, el espíritu innovador, el entendimiento de las bondades de la creatividad y su potencialidad para el sector público o la originalidad son aspectos que han de tenerse en cuenta en una faceta propia de las competencias básicas de liderazgo en el sector público. Además, esta orientación a la innovación no será solo un rasgo característico de la persona directiva en su faceta de líder, sino que la innovación se mostrará también en la socialización y creación de entornos favorables a la innovación y creatividad. Por así decirlo, nuestro directiv@ líder ha de minorar el tradicional “entorno hostil” a la innovación y la creatividad, y facilitar plataformas, “Hubs”, repositorios de ideas u otro tipo de instrumentos canalizadores de estas potencialidades, independientemente de que no todas se podrán poner en práctica pues el factor de factibilidad de la implementación es fundamental.

Por innovación manejamos un concepto que incluye cambios en los contenidos, estructuras o modos de hacer de las Administraciones Públicas, capaces de crear, en forma significativa, valor público, en el sentido definido por Moore (1995). Dicho de otra manera, innovar significa aplicar una nueva o significativa mejora en un servicio o proceso o un nuevo método de organización a distintas áreas como el propio trabajo, las relaciones externas (comunicación con el exterior u otros actores institucionales). 

Como se puede apreciar de entrada, a veces innovar no es radical y se admite también que la innovación pueda limitarse a reconfiguraciones, modificaciones o reorientaciones sobre un procedimiento dado anterior (“innovaciones incrementales” Vs “innovaciones radicales); eso sí, siempre creando valor público (no sería válida una mera modificación técnica), la creación de valor público puede ser escogida como la medida para determinar si estamos o no delante de una innovación. Las finalidades o repercusiones de las innovaciones suelen abarcar los siguientes aspectos:

En esta lógica innovadora, el personal directivo en su faceta de líder, ha de estar atento a las “oportunidades de innovación”, esto es, a momentos que propicien la introducción de una innovación en una organización en que es especialmente complejo hacerlo por constituir en sí mismo una “contracultura” el intentar hacer las cosas de manera diferente a …como se ha hecho toda la vida. Entre esas oportunidades para innovar podemos mencionar los acontecimientos inesperados (una crisis), la evidencia de incongruencias en los procedimientos habituales, los cambios sectoriales, demográficos, de percepción (ciudadanía más proclive a la tramitación telemática permite innovación tecnológica empleados más proclives a la transparencia por el cambio de percepción sobre este aspecto), o la aparición de un nuevo conocimiento (las virtudes de la “clase invertida” una vez medidas han supuesto un nuevo conocimiento pedagógico que ha facilitado su incorporación masiva en la docencia actual).

Esta creación de valor público de las innovaciones nos puede llevar a respondernos a la cuestión teleológica de ¿Por qué innovar? Responder eficazmente a los cambios en las necesidades y expectativas de la ciudadanía, contener los costes y aumentar la eficiencia de lo público, mejorar la calidad percibida de los servicios públicos, aprovechar todo el potencial de las nuevas tecnologías o fortalecer, en definitiva, la democracia misma mediante la conocida como “legitimación por resultados”, pueden ser las posibles respuestas.

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Conferencia: "La necesidad democrática de una dirección pública profesional"

Encantado de haber colaborado, siquiera mínimamente, en la conferencia de clausura de curso en nuestro querido @GraoDXP titulada: "La necesidad democrática de una dirección pública profesional"

Gracias al CLAD y su secretario Francisco Velázquez, al rector de la Universidad de Vigo Manuel Joaquín Reigosa Roger y al decano Enrique Varela por una organización excelente y la consecución misma del evento para nuestro Grado.

Muy recomendable para expertos y aficionados en gestión pública, estudiantes y frikis de la DPP😜

El vídeo de la conferencia👇

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Da administración electrónica á administración macdonalizada

Na Voz de Galicia de hoxe publico un artigo sobre os debates xerados a raíz da dixitalización acelerada motivada pola COVID-19

Da administración electrónica á administración macdonalizada.

https://www.lavozdegalicia.es/amp/noticia/arousa/2021/01/30/span-langglda-administracion-electronica-a-administracion-macdonalizadaspan/0003_202101A30C6991.htm

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Ponencia en el CLAD sobre la negociación como competencia directiva imprescindible

Ponencia online en el CLAD 2020. "Competencia negociadora como competencia directiva básica en el sector público"

Ponencia dedicada a analizar la importancia de la competencia negociadora.👇

https://www.youtube.com/watch?v=1T4_BK3XIIk

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APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN DE PERSONAL

 

APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN DE EFECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Oscar Briones Gamarra

Las administraciones públicas suelen ser identificadas por la doctrina –con razón– como organizaciones lentas, burocráticas y poco permeables a cambios en el entorno. Esta visión clásica de una “Administración burocrática”, asentada originariamente en la Ciencia de la Administración por Max Weber (1922), sigue fuertemente consolidada en el imaginario colectivo en todo el mundo, y los clichés negativos en ese sentido continúan gozando de un enorme vigor. Cierto es, que las organizaciones del sector público permanecen deudoras en gran medida de los principios de la organización jerárquica estudiada por Max Weber en el siglo XIX. Es así, que los modelos existentes, a pesar de la cada vez mayor presencia de nuevas fórmulas, siguen vinculados a los principios de jerarquía, con una dimanación de instrucciones y toma de decisiones netamente vertical, especialmente visible en las Administraciones de modelo burocrático o de carrera, como el caso de Francia, España o Alemania. Precisamente este aspecto de inadecuada u obsolescente organización del trabajo, es uno de los aspectos que destaca el CIS como elemento de desmotivación en el caso español.

Dicho esto, no se pueden olvidar o anular las virtudes que aporta el modelo burocrático clásico, que tuvo una gran lógica en el momento histórico de su creación (en un entorno abiertamente discrecional y de gran inseguridad jurídica) y así, valores como la equidad, la igualdad o la seguridad jurídica se encuentran consolidados en buena medida gracias a este modelo clásico, que tienen su contraparte en problemas de dinamismo, eficacia u orientación a la innovación y mejora de las relaciones humanas en el trabajo.

Conviene no olvidar no obstante, que precisamente el de la organización jerárquica-piramidal propia del modelo burocrático, es un principio organizativo opuesto al propio de gestión de recursos humanos, como han señalado entre otros Brugué y Subirats  (1997), que fomenta la persuasión, la negociación y la integración frente al carácter director y de mando del modelo jerárquico. La eficacia organizativa precisa cierto grado de cooperación voluntaria, como la definía Etzioni, y la propia existencia de un sistema de gestión de recursos humanos, de existir, nos debería alejar del carácter coactivo del modelo jerárquico para aproximarse a un modelo donde predominan la implicación, la relación y la comunicación.

Administrar o dirigir implica elaborar órdenes e instrucciones para mandar sobre una estructura organizativa, mientras que gestionar significa manejar un sistema complejo compuesto de múltiples actores y organizaciones; de hecho, incluso en estructuras autoritarias formales es necesario que junto con el control exista una cierta dosis de consentimiento como señaló en su día Selznick. Por otra parte, como señala Villoria la jerarquía tradicional es difícilmente compatible en organizaciones donde el subordinado puede dominar el conocimiento del área más que el superior, estando además en proceso de formación permanente en su área de actividad.

Además es necesario recordar que las organizaciones públicas son denominadas “organizaciones de nexo débil” –como las bautizaron March y Olsen– desde el momento en que no disponen de objetivos claros y rehúyen de la planificación estratégica. Esta deficiencia suele ser achacada a la presencia del factor político, que frente a la planificación estratégica suele planificarse en función de los plazos electorales y el momento político, siendo reacio al control estricto por indicadores u objetivos (aunque la normativa sobre transparencia y gobierno abierto comienza a dificultar este gusto por la indefinición de metas concretas).

Establecido en sus líneas maestras este contorno jerárquico tradicional, aunque con una tendencia actual clara al aplanamiento del modelo organizativo, es necesario hacer mención en organización primeramente al concepto de planificación.

Utilizando la clásica definición de Vetter (1972: 28), la planificación de recursos humanos es el proceso por el que una organización se asegura el número suficiente de personal, con la cualificación necesaria, en los puestos de trabajo adecuados y en el tiempo oportuno para hacer las cosas más útiles económicamente. Representaría por tanto una relación entre los objetivos y los medios para la consecución de dichos objetivos.

De la definición anterior podemos extraer la idea de que estaríamos ante un conjunto de actividades interrelacionadas que entroncan con algunos de los subsistemas de personal como, entre otros, el de selección (para conseguir candidatos idóneos), el de formación (para asegurarse de que posean la mejor y más actualizada cualificación), o el de ordenación de los efectivos (para la mejor definición posible de los puestos a proveer en relación con la carga de trabajo).

En el plano de la dirección organizativa del trabajo, las tendencias más actuales incorporan al debate la necesidad de “horizontalizar” las organizaciones, proceso de cambio organizativo también denominado “aplanamiento de las jerarquías”. Esta horizontalización de la organización del trabajo se vincula con beneficios organizativos, más lógicos aún cuanto más cualificadas están las plantillas públicas, y redundantes en un aprovechamiento del talento de todos los miembros de la organización, de un entorno de mayor creatividad y de una expectativa de mejores decisiones y soluciones a los problemas públicos, por tanto de mayor productividad.

Esta “horizontalización” de las organizaciones públicas requiere una visión dinámica del proceso, de modo que serán de especial importancia aspectos culturales o de comunicación en la organización. Requiere un fuerte proceso de socialización de la organización pública en que se quiere instaurar este modelo, amén de modificaciones estructurales y de procedimientos. Es evidente por tanto, que estamos ante una nueva filosofía que genera enormes resistencias, casi una “contracultura” en el sector público, en el que la pertenencia a un grupo funcionarial, el status inherente y el encuadramiento jerárquico en un determinado colectivo y funciones ha venido presidiendo el panorama más común de las administraciones públicas.

Este “aplanamiento” de las organizaciones públicas entronca con la idea de adaptación frente a la tradicional rigidez jerárquica-organizativa, por tanto de mayor orientación a lo que los ciudadanos exigen de sus administraciones, y requiere también mayor flexibilidad organizativa, si bien esta no debe ser implementada a costa de empeorar el clima laboral. Asimismo, esta necesidad de flexibilidad de la administración puede perfectamente transformarse en un modelo de oportunidades para los empleados (de adecuación a los puestos, mejoras retributivas, profesionales, de carrera, etc.). La organización ha de ser óptima y excelente, pero ello ha de lograrse, como afirma Subirats, sin perder de vista la idea de adaptación constante y orientación a los resultados.

La realidad, a pesar de las nuevas tendencias descritas, es que sigue predominando el modelo burocrático en buena medida y con sus carencias de inicio. Se ha de promover así la profesionalización de tareas que se ha de iniciar con un correcto dimensionamiento de las organizaciones públicas y sus unidades, el control de los mecanismos de trabajo colectivo e interdepartamental o el seguimiento a los flujos de circulación de la información –formal e informal– por los circuitos organizativos.

Para ello, es importante, de entrada, conocer los subsistemas organizativos que tradicionalmente conforman una administración pública, y para ello es conveniente recordar la figura de Kast y Rosenzbeig (1976) compuesta por los elementos de estructura administrativa, recursos humanos, recursos tecnológicos, financieros y materiales y procesos administrativos.

 

Imagen1. Fuente Kast, F.E., y Rosenzbeig, J.A. (1976)

 

Frente a esta imagen lenta, casi parsiomoniosa, de la Administración Pública, se inició en los años 70 un fuerte movimiento por vitalizar y dinamizar las Adminitraciones, si bien a veces a costa de reducir directamente su tamaño y substituirlo por servicios ofrecidos por el sector privado. Esta visión, comúnmente denominada “Nueva Gestión Pública”, cambia la foma de concebir las administraciones públicas, básicamente introduciendo conceptos y formas de trabajar propias de las organizaciones privadas.

Sin embargo la irrupción de nuevas formas de entender la Administración Pública difiere enormemente de unos países a otros, y especialmente en los países deudores del modelo de carrera o modelo continental, en los que el dimensionamiento y estructuración de la Administración Púbica sigue respondiendo a las pautas clásicas, por tanto a una visión jerárquica apartada de la búsqueda de la eficiencia, la eficacia o el dinamismo.

No obstante, este continuismo organizativo, se combina con estados en los que se han intentado fórmulas de dinamizar la administración, bien mediante modelos de agencias, con fórmulas mixtas entre las organizaciones públicas y las privadas o mediante la forma más traumática de privatizaciones o externalizaciones (manteniendo la titularidad), de servicios públicos.

En lo que nos ocupa, el modelo de carrera y el caso español, sigue predominando el modelo burocrático; y la creación de unidades administrativas continúa dejada al arbitrio de altos funcionarios o políticos, pero normalmente sin presencia de rasgos de profesionalización en la materia de gestión de recursos humanos que se puedan dedicar la pericia técnica exigible al correcto dimensionamiento de unidades.

Continúa por tanto muy presente, el entendimiento –velado normalmente– de las unidades administrativas como espacios de poder, cuyo aumento de dimensión supone un aumento de poder político o funcionarial (o ambas cosas), orillando el análisis técnico de cuál es el esquema organizativo idóneo en términos de eficacia, eficiencia o trato con el público.

 

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Tendencias actuales en gestión de RRHH en el sector público: Cap I. Organización del trabajo y motivación.

 

1) ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y SU RELACIÓN CON LA MOTIVACIÓN

La organización del trabajo en el sector público sigue deudora en gran medida de los principios de la organización jerárquica estudiada por Max Weber en el siglo XIX. Los modelos existentes, a pesar de la cada vez mayor presencia de nuevas fórmulas, siguen vinculados a los principios clásicos de jerarquía, con una dimanación de instrucciones y toma de decisiones netamente vertical, especialmente visible en las Administraciones de modelo burocrático o de carrera, como el caso de Alemania, Francia o España. Precisamente esta verticalidad de la organización del trabajo, es uno de los aspectos que sobresale asiduamente como factor de desmotivación para el caso español según el CIS 2006.

Diciendo esto no se pretende anular las virtudes que también ha aportado y aporta el recuerdo del modelo burocrático-prusiano, y así, valores como la equidad, la igualdad o la seguridad jurídica se encuentran consolidados en buena medida gracias a estos rasgos que tienen su contraparte en problemas de dinamismo, eficacia u orientación a la innovación y mejora de las relaciones humanas.

Sin embargo, conviene no olvidar que precisamente la organización jerárquica piramidal es un principio organizativo opuesto al propio de gestión de recursos humanos que fomenta la persuasión, la negociación y la integración frente al carácter director y de mando del modelo jerárquico. La eficacia organizativa que precisa cierto grado de cooperación voluntaria como estableció Etzioni, y la propia existencia de un sistema de gestión de recursos humanos nos debería alejar del carácter coactivo del modelo jerárquico para aproximarnos a un modelo donde predominan la implicación, la relación y la comunicación. Administrar o dirigir implica elaborar órdenes e instrucciones para mandar sobre una estructura organizativa, mientras que gestionar significa manejar un sistema complejo compuesto de múltiples actores y organizaciones como nos han enseñado Brugué y Subirats. De hecho, incluso en estructuras autoritarias formales es necesario que junto con el control exista una cierta dosis de consentimiento. Por otra parte, como ha señalado frecuentemente Villoria, la jerarquía tradicional es difícilmente compatible en organizaciones donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de formación permanente en su área de actividad.

En el plano de la dirección organizativa del trabajo, las tendencias más actuales incorporan al debate la necesidad de “horizontalizar” las organizaciones o de cambio a modelos organizacionales centrados en los equipos, proceso de cambio organizativo también denominado “aplanamiento de las jerarquías”. Esta horizontalización o introducción de  regímenes singulares que favorecen un sistema más próximo a una red que a una estricta pirámide como ha señalado Miquel Salvador,  se vincula con beneficios organizativos, más evidentes cuanto más cualificadas están las plantillas públicas, y redundantes en un aprovechamiento del talento de todos los miembros de la organización, en un entorno de mayor creatividad y en una expectativa de mejores decisiones y soluciones a los problemas públicos, por tanto de mayor productividad.

Esta horizontalización de las organizaciones públicas requiere una visión dinámica del proceso, de modo que serán de especial importancia también aspectos culturales o de comunicación en la organización.

Es evidente que estamos ante una nueva filosofía que genera enormes resistencias, casi una “contracultura” en el sector público, en el que la pertenencia a un grupo funcionarial, el status inherente y el encuadramiento jerárquico en un determinado colectivo y funciones ha venido presidiendo el panorama más común de las Administraciones Públicas.

Este aplanamiento de las organizaciones públicas entronca con la idea de adaptación frente a la tradicional rigidez jerárquica-organizativa, de mayor orientación a lo que los ciudadanos exigen de sus administraciones, requiere también mayor flexibilidad organizativa, si bien esta no tiene que ser utilizada como “arma arrojadiza” contra las condiciones de los empleados públicos. Esta flexibilidad organizativa debe acoplarse a una cierta dependencia de las condiciones externas. Asimismo, la necesidad de la Administración puede perfectamente transformarse en un modelo de oportunidades para los empleados (de adecuación a los puestos, mejoras retributivas, profesionales, de carrera, etc.

Esta idea de adaptación a los cambios es acompañada de la de que es necesario aprovechar también en mayor medida las capacidades, la innovación, la iniciativa y la creatividad de todas y cada una de las personas que conforman una organización pública     Dicho lo anterior, uno de los grandes retos que afectan a las organizaciones públicas se presenta a la hora de debatir el modelo organizativo óptimo para alcanzar un mayor grado de motivación y productividad de sus empleados, dado el carácter esencial de la motivación para el cumplimiento de los fines de las organizaciones. En palabras de Vroom, cuanto más motivado esté un trabajador a desempeñar su tarea eficientemente, más efectiva será su capacidad. Esta cuestión es más acuciante, si cabe, dado que será necesario conseguir que esa motivación tenga un ritmo sostenido en el tiempo, habida cuenta de que buena parte del personal ingresa y permanece en la misma Administración toda su vida.

La inspiración en proyectos concretos o técnicas de aprovechamiento de la organización horizontal del trabajo, como los círculos de calidad, los grupos de mejora, o las técnicas asentadas en el “brainstorming”, guían esta filosofía de aplanamiento de las organizaciones públicas para aprovechar todo su potencial.

En definitiva horizontalización o aplanamiento de las organizaciones públicas como elemento de adaptación a unas plantillas públicas que aportan tanta materia gris, talento e innovación que este caudal de riqueza organizativa ha de dejar de seguir siendo despreciado. Porque cambiando esta perspectiva estaremos creando valor público y mejorando lo que es de todos, porque en definitiva mejoraremos entendiendo que en las Administraciones Públicas entre todos lo haremos todo.

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Innovación en el sector público. Una mirada actual.

SOBRE LA APLICACIÓN Y DESARROLLO DEL CONCEPTO DE INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ESTADO DEL ARTE, ALCANCES Y PERSPECTIVAS
1. Obertura: La innovación como disciplina y ámbito de estudio.
Para la OECD la innovación radica en “la aplicación de una nueva o significativa mejora en un producto (bien y/o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas” (OECD, 2009:40). Junto con ello, se afirma que la innovación se ha venido posicionando como un factor clave en el crecimiento y desarrollo de las economías que, rápidamente, ha pasado de ser una moda pasajera a un imperativo de supervivencia para la competitividad de las empresas, países y finalmente, los Estados y sus instituciones.
La innovación puede entenderse como la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad en un determinado ámbito de acción. Se afirma que un elemento esencial de la innovación –en su acepción más amplia- es su aplicación exitosa de forma comercial, por lo que no sólo hay que inventar algo, sino, por ejemplo, introducirlo en el mercado para que la gente pueda disfrutar de ello.
En esta línea argumental, se ha afirmado en reiteradas ocasiones que la innovación es sinónimo de cambio, y que ello es constitutivo del espíritu de la época (zeitgeist) que vivimos (Plamping, Gordon y Pratt, 2009), y que pese a los obstáculos y resistencias que se presentan en las organizaciones (ya sean éstas públicas, privadas o de voluntariado o tercer sector), es necesario ser conscientes de que la “innovación es arriesgada, pero no innovar es aún más arriesgado” (Escorsa y Valls, 1997:18). Partiremos entonces, utilizando una definición simple de este no trivial y elusivo concepto para ilustrar el debate que sigue: “Nos estamos refiriendo a una idea nueva hecha realidad o llevada a la práctica” (Escorsa y Valls, 1997:18).
No obstante, la innovación “es una actividad compleja, diversificada, con muchos componentes en interacción, que actúan como fuentes de las nuevas ideas, y es muy difícil descubrir las consecuencias que un hecho nuevo puede llegar a ofrecer” (Escorsa y Valls, 1997:25). Sin embargo, más allá del amplio alcance que tiene el concepto y su proceso asociado, podemos distinguir entre innovaciones de tipo radical que suponen un quiebre o ruptura profunda respecto al estado anterior, e innovaciones de tipo incremental, formadas por mejoras de los productos, servicios o procesos ya conocidos. Unas y otras son importantes al mirar el contexto del sector público en particular: Las radicales porque producen mejoras espectaculares en los resultados (sin que la mejora en los costes sea la variable relevante) y las incrementales porque se concretan, precisamente, en la reducción de los costes y el mejoramiento continuo. Ello nos será particularmente útil más adelante cuando podamos contrastarlo con los modelos específicos que se han elaborado para el sector público y con la (poco sistemática) evidencia empírica y casos disponibles para validarlos.
1.1. La “Destrucción Creativa” de Schumpeter y el inicio del camino.
Desde que el economista Joseph Schumpeter (1942) acuñara el concepto de “destrucción creativa” para referirse al proceso de transformación que sustenta el crecimiento, desarrollo y prosperidad de las economías, que la noción de innovación y emprendimiento han estado presentes en el debate. La destrucción creativa describe el proceso de innovación que tiene lugar en una economía de mercado en el que los nuevos productos destruyen a los viejos y, por consiguiente, a las empresas que los albergaban y sus modelos de negocio. Para Schumpeter, las innovaciones de los emprendedores son la fuerza que hay detrás de un crecimiento económico sostenido a largo plazo, pese a que puedan destruir en el camino el valor de empresas bien establecidas (en sus propias palabras, "el estado natural del capitalismo es el desequilibrio y la destrucción creativa su hecho esencial", siendo su protagonista central el emprendedor innovador, Schumpeter, 1942:83).
Siguiendo a Schumpeter, el emprendedor o empresario innovador obedece a un tipo de individuo fuera de lo común por su vitalidad y por su energía, incluso ante fracaso temporales. El innovador no es un inventor. Este último es generalmente un genio, un técnico/científico amateur o de profesión. El emprendedor crea mercados para los inventos de los genios. El innovador se destaca además por su perseverancia y por su ambición, no por su genialidad.
En este sentido, una innovación consiste en la utilización productiva de un invento. Así, existirían cinco tipos posibles de innovación (Schumpeter, 1942:81-86):
1) Introducción de nuevos bienes o de bienes de nueva calidad.
2) Introducción de un nuevo método productivo, ya existente en un sector, que no deriva de algún descubrimiento científico.
3) Apertura de un nuevo mercado.
4) Conquista de nuevas fuentes de oferta de materias primas.
5) Establecimiento de una nueva organización en una determinada industria.
1.2. La innovación como disciplina: La mirada de Drucker y más allá...
Peter F. Drucker es un punto de inflexión obligado en materia de emprendimiento e innovación en el mundo del management. Su mirada y enfoque, más allá de su notable influencia en el mundo de los negocios, ha contribuido a concebir la innovación como una tarea permanente que puede y debe ser gestionada como cualquier otra función corporativa (Drucker, 1985). En su particular estilo evidencia que la innovación es el trabajo de saber más que de hacer: un compromiso de los emprendedores con la práctica sistemática de la innovación es lo que hace la diferencia. Para Drucker, “la innovación es la función específica del emprendimiento y la concibe como el medio a través del cual el emprendedor crea nuevos recursos generadores de riqueza o dota a los recursos existentes de mayor potencial para crearla”, es decir, “el esfuerzo de crear un cambio intencional y enfocarlo en el potencial económico o social de una empresa” (Drucker,
1986:1). Para ello, describe siete fuentes de oportunidades de innovación que deben intentar buscarse consciente y sistemáticamente. Las cuatro primeras son fuentes de innovación que se encuentran dentro de la propia empresa o sector de la industria. Los tres últimos surgen fuera de la empresa, en su entorno social o intelectual. Ellas son: 1. Acontecimientos inesperados. Un éxito o un error inesperado, o un evento fuera de lo previsto puede ser un síntoma de una oportunidad única; 2. Incongruencias. Una discrepancia entre la realidad y lo que todo el mundo asume que es, o entre lo que es y lo que debería ser, puede crear una oportunidad para innovar; 3. Necesidades de proceso. Cuando se requiere facilitar el "eslabón perdido" en un proceso y mejorarlo; 4. Cambios sectoriales y de mercado (en su estructura o en la industria). Las estructurales sectoriales y los mercados no se establecen por gracia divina y por ello, pueden cambiar de la noche a la mañana, generando importantes espacios; 5. Cambios demográficos. Una de las fuentes externas de oportunidades de innovación más confiables; 6. Cambios de percepción. Un cambio de percepción no altera los hechos pero si cambia su significado. Los cambios en la percepción, en el estado de ánimo y en las interpretaciones pueden ser fuentes de innovación cuando cuestionan los supuestos generales de la sociedad, sus actitudes y creencias de cambio; y 7. Nuevo conocimiento. Entre las innovaciones que hacen historia, aquellas basadas en nuevo conocimiento –sea científico, técnico o social- ocupan un lugar destacado.
Considerando lo anterior, Drucker nos sugiere que la innovación es trabajo antes que genialidad: “En la innovación, como en cualquier otro esfuerzo, hay talento, hay ingenio y hay conocimiento. Pero en último término, lo que la innovación requiere es trabajo duro, enfocado y decidido. Si faltan la diligencia, la perseverancia y el compromiso, el talento, el ingenio y el conocimiento no sirven de nada” (Drucker, 1986:5).
2. La innovación en el sector público: ¿De qué estamos hablando?
2.1. El difícil camino para construir un cuerpo disciplinario común.
Hablar de innovación en el sector público puede resultar para algunos un esfuerzo innecesario y superfluo, incluso descartable. Para otros, un oxímoron (Walters, 2001). Pero la evidencia reciente nos indica que la temática comienza a instalarse en los foros y debates académicos como un ámbito de creciente interés y de rápida ampliación de sus horizontes para tratar de dar consistencia a la multiplicidad de aportes dispersos, sobretodo en los últimos 10 años. Ello ha quedado de manifiesto en reflexiones como las de Christopher Pollitt quien, haciendo referencia a las perspectivas y desafíos para investigar de manera sistemática el fenómeno de la innovación en el sector público, reconoce abiertamente que: Primero: La innovación no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor dicho una palabra con las etiquetas de un concepto, en la que no hay un acuerdo común en su definición, existen evidentes dificultades en poder operacionalizar lo que ella supone en la práctica, y ello impacta negativamente en los procesos de obtención, análisis, medición y comparación de información y/o casos (es un concepto debatible, impugnable y/o controvertido); Segundo: La innovación no es “sólo” un concepto, es actualmente un concepto muy de moda, con un tono normativo muy positivo. Lo encontramos perpetuamente en los labios de los políticos y los gurús de la gestión;
Tercero: La innovación en el sector público no es nada nuevo. Al mirar la historia observamos con claridad que han existido desde siempre notables innovaciones en el sector público, sólo que no las llamamos así. La nomenclatura es nueva pero el fenómeno es antiguo; Cuarto: Hay que descartar la suposición común de que la innovación es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado, y que por lo tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de impulsarla; y Quinto: La innovación es un negocio arriesgado. Supone asumir riesgos bien gestionados y sustentar consecuencias no deseadas o imprevistas, incluso puede no provocar mejoras (esperadas) en los servicios públicos.
Todo ello (según Pollitt) ha contribuido a una profunda confusión en el debate sobre el tema y, adicionalmente, ha evidenciado las falencias existentes sobre su tratamiento y los espacios para ser investigado de manera rigurosa, contrastable y útil. Complementariamente, en el reporte final de la revisión de literatura que realizó recientemente la Australian National Audit Office (ANAO) en el marco de su proyecto sobre innovación y buenas prácticas en el sector público australiano, se concluye que: “La investigación académica acerca de la innovación en el sector público es un campo nuevo y en crecimiento. Más de la mitad (51,5%) de los 167 artículos de revistas académicas que examinan la innovación del sector público seguido por la extensa base de datos Thomson-Reuters de publicaciones de revistas académicas en el período 1971-2008, se publicaron en sólo tres años: entre 2006-2008. El crecimiento en el volumen de la literatura no-académica producida por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales, aunque más difícil de localizar numéricamente con el mismo rigor, también muestra las características de exposición de un campo emergente” (ANAO, 2009a:2).
Visto de este modo, la literatura existente y los escasos estudios disponibles se centran en la promoción de la "conciencia" sobre la importancia de la innovación en el sector público. Al hacerlo, suponemos, se busca corregir un desequilibrio percibido en el énfasis puesto en la innovación en el sector privado vis-à-vis la innovación en el sector público.
Aunque la evidencia es insuficiente, el hecho de que exista un marcado interés académico por la innovación en el sector público en términos generales coincide con la proliferación de enfoques dirigidos a incorporarla dentro de la acción de gobierno, lo que sugiere que la práctica ha llevado a la teoría. Este es también el caso de la innovación en el sector privado - donde las empresas conducen esfuerzos vanguardistas y los académicos, posteriormente, captan y difunden los aspectos menos confidenciales o secretos de esta comprensión más amplia acerca del fenómeno de la innovación empresarial y sus frutos.
2.2. Desde los procesos de modernización de la gestión pública al emergente espacio de la innovación en el sector público.
Durante años y con una fuerza inusitada, se propagaron por todo el mundo las doctrinas, lecciones y “recetas” originadas en la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP). Ello se vio reflejado concretamente en diversos menús y cócteles de reforma del sector público aplicados, replicados y promovidos con una fe casi mesiánica y bajo un velo de confianza excesiva en que las respuestas a los problemas se encontraban,
definitivamente, en la transposición (irreflexiva incluso) de sofisticados entramados y modelos de gestión que, en la mayoría de los casos, habían sido concebidos y aplicados desde, para y con el propósito de mejorar el desempeño y los resultados en el sector privado. Ello trajo consigo un nuevo tipo de filosofía de gestión –por decirlo de algún modo- que hacía suyos los valores y patrones de comportamiento del management en el ámbito privado como una panacea que permitiría superar la llamada inercia burocrática y sus magros resultados, transitando así a modelos postburocráticos mediante vigorosos procesos de “modernización”. Visto así y como ha quedado de manifiesto en años recientes, “la modernización administrativa se aproxima al management desde su dimensión cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de conductas ligado a valores de racionalidad económica en la gestión” (Echebarría y Mendoza, 1999:33).
2.3. El territorio de la gestión pública como espacio natural de innovación.
En su destacado artículo sobre el tránsito de la imitación a la innovación – donde critica con fuerza el modelo “copiar y pegar” del sector privado al público y aboga por reconocer a la gestión pública como el principal ámbito de innovaciones creativas en la teoría y práctica de la gestión -, Metcalfe ya planteaba que el Estado actúa a través de redes de organizaciones interdependientes más que mediante organizaciones autónomas que se limitan a buscar sus propios objetivos y que ello reflejaría en toda su amplitud la necesidad de contar con marcos interpretativos propios (y no prestados de la gestión privada) para mejorar e innovar en el sector público.
Es por ello que en el marco del concepto de gestión de redes presente de manera indisoluble en el aparato estatal, según Metcalfe se da la paradoja de que la lógica y dinámica de la administración de empresas aplicadas a lo público contribuye más a deteriorar que a mejorar, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinación. De allí trata de responder entonces sobre qué es lo particular de la gestión en el sector público: “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las políticas públicas normalmente suponen el esfuerzo de un conjunto de muchas organizaciones” (Metcalfe, 1999:54).
Lo anterior, implicaría entender la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad por: a) Dirigir una red interinstitucional; b) Facilitar, potenciar y promover la coordinación entre organizaciones; y c) Velar por la integración, coherencia, articulación de la acción pública desde los organismos del Estado y en su vinculo con otros actores e instituciones. Sobre dicha constatación, Metcalfe plantea su tesis sobre la diferencia entre imitación e innovación en la gestión pública: “La imitación en la reforma de la gestión en el Estado consiste en adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades microinstitucionales […] La labor innovadora en la gestión pública en cuanto macroproceso, consiste en desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional” (Metcalfe, 1996:59).
Así, la gestión pública como macro-gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la gestión privada en el plano de la micro-gestión se centrará en el comportamiento de las partes, y constatamos que “cuánto más complejo es el entramado
causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegración y conflictos destructivos” (Metcalfe, 1996:57). Todo ello nos conduce a la necesidad de considerar la gestión como un proceso de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cada vez más cambiante y que supone la aceptación de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (micro o macro). De allí se deriva la especificidad de la innovación en el sector público concebida bajo la lógica del aprendizaje institucional, el cambio estructural (macro), la dinámica interinstitucional y la visión adaptativa como un proceso político que va mucho más allá de la aplicación mecánica de herramientas de gestión (fundada básicamente en cambios incrementales). Ello inclusive cuestiona el valor de las medidas de eficacia y eficiencia, tan protagonistas en las agendas y preocupaciones gubernamentales, ya que su concepción tradicional apela a una medida individual de rendimiento aplicable a “unidades organizativas” más que a “sistemas de gobierno” (o utilizando términos más actuales, gobernanza).
3. ¿Por qué innovar en el sector público?
Como hemos visto, el estudio y la práctica de la innovación se ha asociado tradicionalmente con el sector privado, donde el ímpetu por innovar o aplicar con éxito las innovaciones generadas en una industria dada es significativa, ya que de su aplicación efectiva depende la supervivencia de la empresa, su adaptación a los mercados (globales y altamente competitivos) y a las demandas de los consumidores. Por el contrario, con frecuencia se afirma que la innovación en las organizaciones del sector público no se presenta históricamente como un factor determinante para la supervivencia, sin duda debido al hecho de que, en comparación con el sector privado, en ellas se aplica un conjunto muy diferente de presiones, intereses, regulaciones, restricciones y exigencias o demandas (distintas a las que encontramos en el mercado). En general, el sector público se reconoce como un sistema abierto mucho más complejo que el sector privado. Como tal, la innovación no ha sido característica de alta prioridad en los servicios públicos (Koch y Hauknes, 2006; Mulgan, 2007). Hasta la fecha, el incentivo a la innovación para las organizaciones del sector público y sus empleados ha sido bajo y el riesgo asociado a acciones innovadoras alto. Por lo tanto, no es sorprendente que la innovación en el sector público no haya gozado hasta ahora de la prioridad e importancia que asumimos, merece.
Aun así, el gobierno y los servicios públicos pueden y de hecho innovan para desarrollar nuevas soluciones a viejos problemas: utilizando con mayor eficacia los recursos disponibles y satisfaciendo necesidades, perfeccionando estrategias y tácticas de gestión y producción de bienes y/o servicios, etc. Es sólo que la innovación en el sector público suele ser vista como un accesorio o una carga adicional (Mulgan y Albury, 2003), y no como una actividad fundamental que es necesaria y tiene un valor significativo, aunque de un tipo muy diferente del valor requerido (y deseado) en el sector privado.
En vista de lo expuesto, y sobre la base del marco propuesto por Mulgan y Albury (2003), podemos plantear por qué necesitamos innovar en el sector público:
a) Para responder más eficazmente a los cambios de las necesidades públicas y las crecientes expectativas ciudadanas (sobretodo hoy en día, para superar el obsoleto enfoque de "una talla única válida para todos" y la exigencia por un trato más personalizado y adaptado a las necesidades de los usuarios);
b) Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y políticas de austeridad fiscal;
c) Para mejorar la prestación y los resultados de los servicios públicos, especialmente para atender las áreas donde las políticas públicas (ya implementadas) han hecho pocos progresos o, sencillamente, han fracasado en su impacto;
d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs).
Por otra parte, la configuración de una cultura de innovación en el sector público debiera ser una de las vías de cambio por las cuales los gobiernos debieran transitar para mejorar su funcionamiento (Moran, 2004). Ello se reflejaría en considerar 5 puntos esenciales: a) La innovación es central para el papel del sector público (como principal motor de la próxima ola de reformas que se centran en mejorar la prestación de servicios para los ciudadanos); b) La innovación es acerca de la incesante búsqueda de mejores resultados a través de todos los involucrados (más allá de esos “chispazos” de ideas se trata de la búsqueda incesante de mejores resultados entre todos los actores); c) La innovación fortalece la democracia. Un servicio público innovador refuerza las conexiones entre las personas, sus comunidades y los gobiernos; d) La innovación puede alinear mejor las actividades del gobierno y el sector público con las necesidades de los ciudadanos (a través de una mejor coordinación y una red de servicios más unificada, articulada y flexible o adaptable centradas en los ciudadanos); y e) La innovación puede ayudar a resolver los fallos de las políticas públicas.
3.1. ¿Cómo entender la innovación en el sector público? Definiciones y alcances.
No es posible describir en extenso y con detalle los principales marcos teóricos que han sido ensayados y utilizados en la comprensión de la innovación en el contexto del sector público, pero si es factible poder entregar una síntesis del debate actual que, tanto en el espacio académico como el de la asistencia técnica, se ha venido desarrollando dentro de un heterogéneo abanico de miradas que, sorprendentemente y como veremos más adelante, muestra coincidencias relevantes en el tratamiento del concepto, su aplicación operacional y el contraste con la poca evidencia empírica sistemática y comparable disponible.
Mulgan y Albury (2003) definen de manera muy simple la innovación como nuevas ideas que funcionan, para luego precisar que: "La innovación exitosa es la creación e implementación de nuevos procesos, productos, servicios y métodos de entrega que dan lugar y se traducen en mejoras significativas en los resultados de eficiencia, eficacia y calidad" (Mulgan y Albury, 2003:3). Consistentemente, algunos agregan que en el contexto de lo público, “la innovación es la aplicación de nuevas ideas para producir mejores resultados” (ANAO, 2009b:1).
Por otro lado, el Proyecto PUBLIN (Koch y Hauknes, 2006) sobre innovación en el sector público europeo, emplea una interesante visión sobre el tema: Dado que el objetivo general de las actividades del sector público deben ser el incremento del bienestar y una mejor calidad de vida de sus ciudadanos, tiene sentido centrarse en los cambios de comportamiento que contribuyen a la consecución de éstos objetivos. Por lo tanto se define la innovación como hacer algo diferente y deliberadamente con el fin de
lograr ciertos objetivos o bien, cambios deliberados en el comportamiento con un objetivo específico en mente. A ello agregan que “con el fin de aprender e innovar, los actores deben interactuar con los demás, ya sea en organizaciones o a través de variadas fuentes de información, contacto y aprendizaje compartido” (Koch y Hauknes, 2006:9).
Por otro lado, Currie et al (2008) definen la capacidad de innovación (innovativeness) en el contexto del sector público como la búsqueda de soluciones creativas, inusuales o nuevas a los problemas y necesidades, incluyendo nuevos servicios y formas de organización y mejora de los procesos. Así, se asocia la capacidad de innovación con el asumir riesgos (la voluntad de sustentar un riesgo moderado en la asignación de recursos para abordar y hacer frente a las oportunidades que se visualizan) y con la “proactividad” (asegurar las funciones del emprendimiento a través de la previsión, anticipación y prevención de problemas antes de que ocurran, el exhibir perseverancia, demostrar adaptabilidad y asumir las responsabilidades del fracaso).
Una mirada complementaria a las anteriores nos entrega el Proyecto IBM-CEPREDE (2006) donde se concluye que “la innovación, debería ser definida en un sentido más amplio, como todo proceso de generación y aplicación de nuevas ideas capaces de mejorar la operatividad de las instituciones y elevar el nivel de vida de una sociedad”. Visto así, “innovar sería aquel proceso de cambio que es capaz de generar valor” (CEPREDE, 2006:11), más allá de las fronteras de lo público, lo privado y lo social. En síntesis, se plantea “que abarcaría todo cambio en la actividad productiva de un país que redunde en la mejora de la productividad, la eficiencia y la calidad, y que acabe aportando valor, riqueza y calidad de vida” (CEPREDE, 2006:45). De allí que se le asigne al sector público un papel nuclear en la promoción y fomento de la innovación que va más allá del enorme peso específico que aun acumula como productor, empleador y consumidor (y financista de infraestructura y promotor de la innovación del resto de los agentes a través de políticas públicas).
Más recientemente, se sostiene que la innovación en el sector público significa que las nuevas ideas funcionen para la creación de valor público (Mulgan, 2007:6): Las ideas tienen que ser por lo menos en parte nuevas (en lugar de solamente mejoras), deben considerarse y aplicarse (en lugar de ser “sólo” buenas ideas), y tienen que ser útiles. En esta definición, la innovación se superpone, pero es diferente, a la creatividad y al espíritu empresarial (emprendimiento). En la misma línea y con el foco puesto en una ácida crítica a la poca seriedad con la que los gobiernos se toman el desafío de la innovación, Mulgan enfatiza: “Cuando las organizaciones públicas toman la innovación en serio - y no como una opción adherida, sino más bien como parte integrante del buen gobierno – ello no sólo las reactiva en sí mismo. También les devuelve las motivaciones subyacentes del servicio público - que en su mejor momento no sólo es hacer el bien (a la sociedad), sino también tratar de hacerlo siempre mejor” (Mulgan, 2007:28).

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