SOBRE LA APLICACIÓN Y DESARROLLO DEL CONCEPTO DE INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ESTADO DEL ARTE, ALCANCES Y PERSPECTIVAS
1. Obertura: La innovación como disciplina y ámbito de estudio.
Para la OECD la innovación radica en “la aplicación de una nueva o significativa mejora en un producto (bien y/o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas” (OECD, 2009:40). Junto con ello, se afirma que la innovación se ha venido posicionando como un factor clave en el crecimiento y desarrollo de las economías que, rápidamente, ha pasado de ser una moda pasajera a un imperativo de supervivencia para la competitividad de las empresas, países y finalmente, los Estados y sus instituciones.
La innovación puede entenderse como la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad en un determinado ámbito de acción. Se afirma que un elemento esencial de la innovación –en su acepción más amplia- es su aplicación exitosa de forma comercial, por lo que no sólo hay que inventar algo, sino, por ejemplo, introducirlo en el mercado para que la gente pueda disfrutar de ello.
En esta línea argumental, se ha afirmado en reiteradas ocasiones que la innovación es sinónimo de cambio, y que ello es constitutivo del espíritu de la época (zeitgeist) que vivimos (Plamping, Gordon y Pratt, 2009), y que pese a los obstáculos y resistencias que se presentan en las organizaciones (ya sean éstas públicas, privadas o de voluntariado o tercer sector), es necesario ser conscientes de que la “innovación es arriesgada, pero no innovar es aún más arriesgado” (Escorsa y Valls, 1997:18). Partiremos entonces, utilizando una definición simple de este no trivial y elusivo concepto para ilustrar el debate que sigue: “Nos estamos refiriendo a una idea nueva hecha realidad o llevada a la práctica” (Escorsa y Valls, 1997:18).
No obstante, la innovación “es una actividad compleja, diversificada, con muchos componentes en interacción, que actúan como fuentes de las nuevas ideas, y es muy difícil descubrir las consecuencias que un hecho nuevo puede llegar a ofrecer” (Escorsa y Valls, 1997:25). Sin embargo, más allá del amplio alcance que tiene el concepto y su proceso asociado, podemos distinguir entre innovaciones de tipo radical que suponen un quiebre o ruptura profunda respecto al estado anterior, e innovaciones de tipo incremental, formadas por mejoras de los productos, servicios o procesos ya conocidos. Unas y otras son importantes al mirar el contexto del sector público en particular: Las radicales porque producen mejoras espectaculares en los resultados (sin que la mejora en los costes sea la variable relevante) y las incrementales porque se concretan, precisamente, en la reducción de los costes y el mejoramiento continuo. Ello nos será particularmente útil más adelante cuando podamos contrastarlo con los modelos específicos que se han elaborado para el sector público y con la (poco sistemática) evidencia empírica y casos disponibles para validarlos.
1.1. La “Destrucción Creativa” de Schumpeter y el inicio del camino.
Desde que el economista Joseph Schumpeter (1942) acuñara el concepto de “destrucción creativa” para referirse al proceso de transformación que sustenta el crecimiento, desarrollo y prosperidad de las economías, que la noción de innovación y emprendimiento han estado presentes en el debate. La destrucción creativa describe el proceso de innovación que tiene lugar en una economía de mercado en el que los nuevos productos destruyen a los viejos y, por consiguiente, a las empresas que los albergaban y sus modelos de negocio. Para Schumpeter, las innovaciones de los emprendedores son la fuerza que hay detrás de un crecimiento económico sostenido a largo plazo, pese a que puedan destruir en el camino el valor de empresas bien establecidas (en sus propias palabras, "el estado natural del capitalismo es el desequilibrio y la destrucción creativa su hecho esencial", siendo su protagonista central el emprendedor innovador, Schumpeter, 1942:83).
Siguiendo a Schumpeter, el emprendedor o empresario innovador obedece a un tipo de individuo fuera de lo común por su vitalidad y por su energía, incluso ante fracaso temporales. El innovador no es un inventor. Este último es generalmente un genio, un técnico/científico amateur o de profesión. El emprendedor crea mercados para los inventos de los genios. El innovador se destaca además por su perseverancia y por su ambición, no por su genialidad.
En este sentido, una innovación consiste en la utilización productiva de un invento. Así, existirían cinco tipos posibles de innovación (Schumpeter, 1942:81-86):
1) Introducción de nuevos bienes o de bienes de nueva calidad.
2) Introducción de un nuevo método productivo, ya existente en un sector, que no deriva de algún descubrimiento científico.
3) Apertura de un nuevo mercado.
4) Conquista de nuevas fuentes de oferta de materias primas.
5) Establecimiento de una nueva organización en una determinada industria.
1.2. La innovación como disciplina: La mirada de Drucker y más allá...
Peter F. Drucker es un punto de inflexión obligado en materia de emprendimiento e innovación en el mundo del management. Su mirada y enfoque, más allá de su notable influencia en el mundo de los negocios, ha contribuido a concebir la innovación como una tarea permanente que puede y debe ser gestionada como cualquier otra función corporativa (Drucker, 1985). En su particular estilo evidencia que la innovación es el trabajo de saber más que de hacer: un compromiso de los emprendedores con la práctica sistemática de la innovación es lo que hace la diferencia. Para Drucker, “la innovación es la función específica del emprendimiento y la concibe como el medio a través del cual el emprendedor crea nuevos recursos generadores de riqueza o dota a los recursos existentes de mayor potencial para crearla”, es decir, “el esfuerzo de crear un cambio intencional y enfocarlo en el potencial económico o social de una empresa” (Drucker,
1986:1). Para ello, describe siete fuentes de oportunidades de innovación que deben intentar buscarse consciente y sistemáticamente. Las cuatro primeras son fuentes de innovación que se encuentran dentro de la propia empresa o sector de la industria. Los tres últimos surgen fuera de la empresa, en su entorno social o intelectual. Ellas son: 1. Acontecimientos inesperados. Un éxito o un error inesperado, o un evento fuera de lo previsto puede ser un síntoma de una oportunidad única; 2. Incongruencias. Una discrepancia entre la realidad y lo que todo el mundo asume que es, o entre lo que es y lo que debería ser, puede crear una oportunidad para innovar; 3. Necesidades de proceso. Cuando se requiere facilitar el "eslabón perdido" en un proceso y mejorarlo; 4. Cambios sectoriales y de mercado (en su estructura o en la industria). Las estructurales sectoriales y los mercados no se establecen por gracia divina y por ello, pueden cambiar de la noche a la mañana, generando importantes espacios; 5. Cambios demográficos. Una de las fuentes externas de oportunidades de innovación más confiables; 6. Cambios de percepción. Un cambio de percepción no altera los hechos pero si cambia su significado. Los cambios en la percepción, en el estado de ánimo y en las interpretaciones pueden ser fuentes de innovación cuando cuestionan los supuestos generales de la sociedad, sus actitudes y creencias de cambio; y 7. Nuevo conocimiento. Entre las innovaciones que hacen historia, aquellas basadas en nuevo conocimiento –sea científico, técnico o social- ocupan un lugar destacado.
Considerando lo anterior, Drucker nos sugiere que la innovación es trabajo antes que genialidad: “En la innovación, como en cualquier otro esfuerzo, hay talento, hay ingenio y hay conocimiento. Pero en último término, lo que la innovación requiere es trabajo duro, enfocado y decidido. Si faltan la diligencia, la perseverancia y el compromiso, el talento, el ingenio y el conocimiento no sirven de nada” (Drucker, 1986:5).
2. La innovación en el sector público: ¿De qué estamos hablando?
2.1. El difícil camino para construir un cuerpo disciplinario común.
Hablar de innovación en el sector público puede resultar para algunos un esfuerzo innecesario y superfluo, incluso descartable. Para otros, un oxímoron (Walters, 2001). Pero la evidencia reciente nos indica que la temática comienza a instalarse en los foros y debates académicos como un ámbito de creciente interés y de rápida ampliación de sus horizontes para tratar de dar consistencia a la multiplicidad de aportes dispersos, sobretodo en los últimos 10 años. Ello ha quedado de manifiesto en reflexiones como las de Christopher Pollitt quien, haciendo referencia a las perspectivas y desafíos para investigar de manera sistemática el fenómeno de la innovación en el sector público, reconoce abiertamente que: Primero: La innovación no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor dicho una palabra con las etiquetas de un concepto, en la que no hay un acuerdo común en su definición, existen evidentes dificultades en poder operacionalizar lo que ella supone en la práctica, y ello impacta negativamente en los procesos de obtención, análisis, medición y comparación de información y/o casos (es un concepto debatible, impugnable y/o controvertido); Segundo: La innovación no es “sólo” un concepto, es actualmente un concepto muy de moda, con un tono normativo muy positivo. Lo encontramos perpetuamente en los labios de los políticos y los gurús de la gestión;
Tercero: La innovación en el sector público no es nada nuevo. Al mirar la historia observamos con claridad que han existido desde siempre notables innovaciones en el sector público, sólo que no las llamamos así. La nomenclatura es nueva pero el fenómeno es antiguo; Cuarto: Hay que descartar la suposición común de que la innovación es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado, y que por lo tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de impulsarla; y Quinto: La innovación es un negocio arriesgado. Supone asumir riesgos bien gestionados y sustentar consecuencias no deseadas o imprevistas, incluso puede no provocar mejoras (esperadas) en los servicios públicos.
Todo ello (según Pollitt) ha contribuido a una profunda confusión en el debate sobre el tema y, adicionalmente, ha evidenciado las falencias existentes sobre su tratamiento y los espacios para ser investigado de manera rigurosa, contrastable y útil. Complementariamente, en el reporte final de la revisión de literatura que realizó recientemente la Australian National Audit Office (ANAO) en el marco de su proyecto sobre innovación y buenas prácticas en el sector público australiano, se concluye que: “La investigación académica acerca de la innovación en el sector público es un campo nuevo y en crecimiento. Más de la mitad (51,5%) de los 167 artículos de revistas académicas que examinan la innovación del sector público seguido por la extensa base de datos Thomson-Reuters de publicaciones de revistas académicas en el período 1971-2008, se publicaron en sólo tres años: entre 2006-2008. El crecimiento en el volumen de la literatura no-académica producida por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales, aunque más difícil de localizar numéricamente con el mismo rigor, también muestra las características de exposición de un campo emergente” (ANAO, 2009a:2).
Visto de este modo, la literatura existente y los escasos estudios disponibles se centran en la promoción de la "conciencia" sobre la importancia de la innovación en el sector público. Al hacerlo, suponemos, se busca corregir un desequilibrio percibido en el énfasis puesto en la innovación en el sector privado vis-à-vis la innovación en el sector público.
Aunque la evidencia es insuficiente, el hecho de que exista un marcado interés académico por la innovación en el sector público en términos generales coincide con la proliferación de enfoques dirigidos a incorporarla dentro de la acción de gobierno, lo que sugiere que la práctica ha llevado a la teoría. Este es también el caso de la innovación en el sector privado - donde las empresas conducen esfuerzos vanguardistas y los académicos, posteriormente, captan y difunden los aspectos menos confidenciales o secretos de esta comprensión más amplia acerca del fenómeno de la innovación empresarial y sus frutos.
2.2. Desde los procesos de modernización de la gestión pública al emergente espacio de la innovación en el sector público.
Durante años y con una fuerza inusitada, se propagaron por todo el mundo las doctrinas, lecciones y “recetas” originadas en la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP). Ello se vio reflejado concretamente en diversos menús y cócteles de reforma del sector público aplicados, replicados y promovidos con una fe casi mesiánica y bajo un velo de confianza excesiva en que las respuestas a los problemas se encontraban,
definitivamente, en la transposición (irreflexiva incluso) de sofisticados entramados y modelos de gestión que, en la mayoría de los casos, habían sido concebidos y aplicados desde, para y con el propósito de mejorar el desempeño y los resultados en el sector privado. Ello trajo consigo un nuevo tipo de filosofía de gestión –por decirlo de algún modo- que hacía suyos los valores y patrones de comportamiento del management en el ámbito privado como una panacea que permitiría superar la llamada inercia burocrática y sus magros resultados, transitando así a modelos postburocráticos mediante vigorosos procesos de “modernización”. Visto así y como ha quedado de manifiesto en años recientes, “la modernización administrativa se aproxima al management desde su dimensión cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de conductas ligado a valores de racionalidad económica en la gestión” (Echebarría y Mendoza, 1999:33).
2.3. El territorio de la gestión pública como espacio natural de innovación.
En su destacado artículo sobre el tránsito de la imitación a la innovación – donde critica con fuerza el modelo “copiar y pegar” del sector privado al público y aboga por reconocer a la gestión pública como el principal ámbito de innovaciones creativas en la teoría y práctica de la gestión -, Metcalfe ya planteaba que el Estado actúa a través de redes de organizaciones interdependientes más que mediante organizaciones autónomas que se limitan a buscar sus propios objetivos y que ello reflejaría en toda su amplitud la necesidad de contar con marcos interpretativos propios (y no prestados de la gestión privada) para mejorar e innovar en el sector público.
Es por ello que en el marco del concepto de gestión de redes presente de manera indisoluble en el aparato estatal, según Metcalfe se da la paradoja de que la lógica y dinámica de la administración de empresas aplicadas a lo público contribuye más a deteriorar que a mejorar, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinación. De allí trata de responder entonces sobre qué es lo particular de la gestión en el sector público: “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las políticas públicas normalmente suponen el esfuerzo de un conjunto de muchas organizaciones” (Metcalfe, 1999:54).
Lo anterior, implicaría entender la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad por: a) Dirigir una red interinstitucional; b) Facilitar, potenciar y promover la coordinación entre organizaciones; y c) Velar por la integración, coherencia, articulación de la acción pública desde los organismos del Estado y en su vinculo con otros actores e instituciones. Sobre dicha constatación, Metcalfe plantea su tesis sobre la diferencia entre imitación e innovación en la gestión pública: “La imitación en la reforma de la gestión en el Estado consiste en adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades microinstitucionales […] La labor innovadora en la gestión pública en cuanto macroproceso, consiste en desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional” (Metcalfe, 1996:59).
Así, la gestión pública como macro-gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la gestión privada en el plano de la micro-gestión se centrará en el comportamiento de las partes, y constatamos que “cuánto más complejo es el entramado
causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegración y conflictos destructivos” (Metcalfe, 1996:57). Todo ello nos conduce a la necesidad de considerar la gestión como un proceso de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cada vez más cambiante y que supone la aceptación de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (micro o macro). De allí se deriva la especificidad de la innovación en el sector público concebida bajo la lógica del aprendizaje institucional, el cambio estructural (macro), la dinámica interinstitucional y la visión adaptativa como un proceso político que va mucho más allá de la aplicación mecánica de herramientas de gestión (fundada básicamente en cambios incrementales). Ello inclusive cuestiona el valor de las medidas de eficacia y eficiencia, tan protagonistas en las agendas y preocupaciones gubernamentales, ya que su concepción tradicional apela a una medida individual de rendimiento aplicable a “unidades organizativas” más que a “sistemas de gobierno” (o utilizando términos más actuales, gobernanza).
3. ¿Por qué innovar en el sector público?
Como hemos visto, el estudio y la práctica de la innovación se ha asociado tradicionalmente con el sector privado, donde el ímpetu por innovar o aplicar con éxito las innovaciones generadas en una industria dada es significativa, ya que de su aplicación efectiva depende la supervivencia de la empresa, su adaptación a los mercados (globales y altamente competitivos) y a las demandas de los consumidores. Por el contrario, con frecuencia se afirma que la innovación en las organizaciones del sector público no se presenta históricamente como un factor determinante para la supervivencia, sin duda debido al hecho de que, en comparación con el sector privado, en ellas se aplica un conjunto muy diferente de presiones, intereses, regulaciones, restricciones y exigencias o demandas (distintas a las que encontramos en el mercado). En general, el sector público se reconoce como un sistema abierto mucho más complejo que el sector privado. Como tal, la innovación no ha sido característica de alta prioridad en los servicios públicos (Koch y Hauknes, 2006; Mulgan, 2007). Hasta la fecha, el incentivo a la innovación para las organizaciones del sector público y sus empleados ha sido bajo y el riesgo asociado a acciones innovadoras alto. Por lo tanto, no es sorprendente que la innovación en el sector público no haya gozado hasta ahora de la prioridad e importancia que asumimos, merece.
Aun así, el gobierno y los servicios públicos pueden y de hecho innovan para desarrollar nuevas soluciones a viejos problemas: utilizando con mayor eficacia los recursos disponibles y satisfaciendo necesidades, perfeccionando estrategias y tácticas de gestión y producción de bienes y/o servicios, etc. Es sólo que la innovación en el sector público suele ser vista como un accesorio o una carga adicional (Mulgan y Albury, 2003), y no como una actividad fundamental que es necesaria y tiene un valor significativo, aunque de un tipo muy diferente del valor requerido (y deseado) en el sector privado.
En vista de lo expuesto, y sobre la base del marco propuesto por Mulgan y Albury (2003), podemos plantear por qué necesitamos innovar en el sector público:
a) Para responder más eficazmente a los cambios de las necesidades públicas y las crecientes expectativas ciudadanas (sobretodo hoy en día, para superar el obsoleto enfoque de "una talla única válida para todos" y la exigencia por un trato más personalizado y adaptado a las necesidades de los usuarios);
b) Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y políticas de austeridad fiscal;
c) Para mejorar la prestación y los resultados de los servicios públicos, especialmente para atender las áreas donde las políticas públicas (ya implementadas) han hecho pocos progresos o, sencillamente, han fracasado en su impacto;
d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs).
Por otra parte, la configuración de una cultura de innovación en el sector público debiera ser una de las vías de cambio por las cuales los gobiernos debieran transitar para mejorar su funcionamiento (Moran, 2004). Ello se reflejaría en considerar 5 puntos esenciales: a) La innovación es central para el papel del sector público (como principal motor de la próxima ola de reformas que se centran en mejorar la prestación de servicios para los ciudadanos); b) La innovación es acerca de la incesante búsqueda de mejores resultados a través de todos los involucrados (más allá de esos “chispazos” de ideas se trata de la búsqueda incesante de mejores resultados entre todos los actores); c) La innovación fortalece la democracia. Un servicio público innovador refuerza las conexiones entre las personas, sus comunidades y los gobiernos; d) La innovación puede alinear mejor las actividades del gobierno y el sector público con las necesidades de los ciudadanos (a través de una mejor coordinación y una red de servicios más unificada, articulada y flexible o adaptable centradas en los ciudadanos); y e) La innovación puede ayudar a resolver los fallos de las políticas públicas.
3.1. ¿Cómo entender la innovación en el sector público? Definiciones y alcances.
No es posible describir en extenso y con detalle los principales marcos teóricos que han sido ensayados y utilizados en la comprensión de la innovación en el contexto del sector público, pero si es factible poder entregar una síntesis del debate actual que, tanto en el espacio académico como el de la asistencia técnica, se ha venido desarrollando dentro de un heterogéneo abanico de miradas que, sorprendentemente y como veremos más adelante, muestra coincidencias relevantes en el tratamiento del concepto, su aplicación operacional y el contraste con la poca evidencia empírica sistemática y comparable disponible.
Mulgan y Albury (2003) definen de manera muy simple la innovación como nuevas ideas que funcionan, para luego precisar que: "La innovación exitosa es la creación e implementación de nuevos procesos, productos, servicios y métodos de entrega que dan lugar y se traducen en mejoras significativas en los resultados de eficiencia, eficacia y calidad" (Mulgan y Albury, 2003:3). Consistentemente, algunos agregan que en el contexto de lo público, “la innovación es la aplicación de nuevas ideas para producir mejores resultados” (ANAO, 2009b:1).
Por otro lado, el Proyecto PUBLIN (Koch y Hauknes, 2006) sobre innovación en el sector público europeo, emplea una interesante visión sobre el tema: Dado que el objetivo general de las actividades del sector público deben ser el incremento del bienestar y una mejor calidad de vida de sus ciudadanos, tiene sentido centrarse en los cambios de comportamiento que contribuyen a la consecución de éstos objetivos. Por lo tanto se define la innovación como hacer algo diferente y deliberadamente con el fin de
lograr ciertos objetivos o bien, cambios deliberados en el comportamiento con un objetivo específico en mente. A ello agregan que “con el fin de aprender e innovar, los actores deben interactuar con los demás, ya sea en organizaciones o a través de variadas fuentes de información, contacto y aprendizaje compartido” (Koch y Hauknes, 2006:9).
Por otro lado, Currie et al (2008) definen la capacidad de innovación (innovativeness) en el contexto del sector público como la búsqueda de soluciones creativas, inusuales o nuevas a los problemas y necesidades, incluyendo nuevos servicios y formas de organización y mejora de los procesos. Así, se asocia la capacidad de innovación con el asumir riesgos (la voluntad de sustentar un riesgo moderado en la asignación de recursos para abordar y hacer frente a las oportunidades que se visualizan) y con la “proactividad” (asegurar las funciones del emprendimiento a través de la previsión, anticipación y prevención de problemas antes de que ocurran, el exhibir perseverancia, demostrar adaptabilidad y asumir las responsabilidades del fracaso).
Una mirada complementaria a las anteriores nos entrega el Proyecto IBM-CEPREDE (2006) donde se concluye que “la innovación, debería ser definida en un sentido más amplio, como todo proceso de generación y aplicación de nuevas ideas capaces de mejorar la operatividad de las instituciones y elevar el nivel de vida de una sociedad”. Visto así, “innovar sería aquel proceso de cambio que es capaz de generar valor” (CEPREDE, 2006:11), más allá de las fronteras de lo público, lo privado y lo social. En síntesis, se plantea “que abarcaría todo cambio en la actividad productiva de un país que redunde en la mejora de la productividad, la eficiencia y la calidad, y que acabe aportando valor, riqueza y calidad de vida” (CEPREDE, 2006:45). De allí que se le asigne al sector público un papel nuclear en la promoción y fomento de la innovación que va más allá del enorme peso específico que aun acumula como productor, empleador y consumidor (y financista de infraestructura y promotor de la innovación del resto de los agentes a través de políticas públicas).
Más recientemente, se sostiene que la innovación en el sector público significa que las nuevas ideas funcionen para la creación de valor público (Mulgan, 2007:6): Las ideas tienen que ser por lo menos en parte nuevas (en lugar de solamente mejoras), deben considerarse y aplicarse (en lugar de ser “sólo” buenas ideas), y tienen que ser útiles. En esta definición, la innovación se superpone, pero es diferente, a la creatividad y al espíritu empresarial (emprendimiento). En la misma línea y con el foco puesto en una ácida crítica a la poca seriedad con la que los gobiernos se toman el desafío de la innovación, Mulgan enfatiza: “Cuando las organizaciones públicas toman la innovación en serio - y no como una opción adherida, sino más bien como parte integrante del buen gobierno – ello no sólo las reactiva en sí mismo. También les devuelve las motivaciones subyacentes del servicio público - que en su mejor momento no sólo es hacer el bien (a la sociedad), sino también tratar de hacerlo siempre mejor” (Mulgan, 2007:28).
1. Obertura: La innovación como disciplina y ámbito de estudio.
Para la OECD la innovación radica en “la aplicación de una nueva o significativa mejora en un producto (bien y/o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas” (OECD, 2009:40). Junto con ello, se afirma que la innovación se ha venido posicionando como un factor clave en el crecimiento y desarrollo de las economías que, rápidamente, ha pasado de ser una moda pasajera a un imperativo de supervivencia para la competitividad de las empresas, países y finalmente, los Estados y sus instituciones.
La innovación puede entenderse como la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad en un determinado ámbito de acción. Se afirma que un elemento esencial de la innovación –en su acepción más amplia- es su aplicación exitosa de forma comercial, por lo que no sólo hay que inventar algo, sino, por ejemplo, introducirlo en el mercado para que la gente pueda disfrutar de ello.
En esta línea argumental, se ha afirmado en reiteradas ocasiones que la innovación es sinónimo de cambio, y que ello es constitutivo del espíritu de la época (zeitgeist) que vivimos (Plamping, Gordon y Pratt, 2009), y que pese a los obstáculos y resistencias que se presentan en las organizaciones (ya sean éstas públicas, privadas o de voluntariado o tercer sector), es necesario ser conscientes de que la “innovación es arriesgada, pero no innovar es aún más arriesgado” (Escorsa y Valls, 1997:18). Partiremos entonces, utilizando una definición simple de este no trivial y elusivo concepto para ilustrar el debate que sigue: “Nos estamos refiriendo a una idea nueva hecha realidad o llevada a la práctica” (Escorsa y Valls, 1997:18).
No obstante, la innovación “es una actividad compleja, diversificada, con muchos componentes en interacción, que actúan como fuentes de las nuevas ideas, y es muy difícil descubrir las consecuencias que un hecho nuevo puede llegar a ofrecer” (Escorsa y Valls, 1997:25). Sin embargo, más allá del amplio alcance que tiene el concepto y su proceso asociado, podemos distinguir entre innovaciones de tipo radical que suponen un quiebre o ruptura profunda respecto al estado anterior, e innovaciones de tipo incremental, formadas por mejoras de los productos, servicios o procesos ya conocidos. Unas y otras son importantes al mirar el contexto del sector público en particular: Las radicales porque producen mejoras espectaculares en los resultados (sin que la mejora en los costes sea la variable relevante) y las incrementales porque se concretan, precisamente, en la reducción de los costes y el mejoramiento continuo. Ello nos será particularmente útil más adelante cuando podamos contrastarlo con los modelos específicos que se han elaborado para el sector público y con la (poco sistemática) evidencia empírica y casos disponibles para validarlos.
1.1. La “Destrucción Creativa” de Schumpeter y el inicio del camino.
Desde que el economista Joseph Schumpeter (1942) acuñara el concepto de “destrucción creativa” para referirse al proceso de transformación que sustenta el crecimiento, desarrollo y prosperidad de las economías, que la noción de innovación y emprendimiento han estado presentes en el debate. La destrucción creativa describe el proceso de innovación que tiene lugar en una economía de mercado en el que los nuevos productos destruyen a los viejos y, por consiguiente, a las empresas que los albergaban y sus modelos de negocio. Para Schumpeter, las innovaciones de los emprendedores son la fuerza que hay detrás de un crecimiento económico sostenido a largo plazo, pese a que puedan destruir en el camino el valor de empresas bien establecidas (en sus propias palabras, "el estado natural del capitalismo es el desequilibrio y la destrucción creativa su hecho esencial", siendo su protagonista central el emprendedor innovador, Schumpeter, 1942:83).
Siguiendo a Schumpeter, el emprendedor o empresario innovador obedece a un tipo de individuo fuera de lo común por su vitalidad y por su energía, incluso ante fracaso temporales. El innovador no es un inventor. Este último es generalmente un genio, un técnico/científico amateur o de profesión. El emprendedor crea mercados para los inventos de los genios. El innovador se destaca además por su perseverancia y por su ambición, no por su genialidad.
En este sentido, una innovación consiste en la utilización productiva de un invento. Así, existirían cinco tipos posibles de innovación (Schumpeter, 1942:81-86):
1) Introducción de nuevos bienes o de bienes de nueva calidad.
2) Introducción de un nuevo método productivo, ya existente en un sector, que no deriva de algún descubrimiento científico.
3) Apertura de un nuevo mercado.
4) Conquista de nuevas fuentes de oferta de materias primas.
5) Establecimiento de una nueva organización en una determinada industria.
1.2. La innovación como disciplina: La mirada de Drucker y más allá...
Peter F. Drucker es un punto de inflexión obligado en materia de emprendimiento e innovación en el mundo del management. Su mirada y enfoque, más allá de su notable influencia en el mundo de los negocios, ha contribuido a concebir la innovación como una tarea permanente que puede y debe ser gestionada como cualquier otra función corporativa (Drucker, 1985). En su particular estilo evidencia que la innovación es el trabajo de saber más que de hacer: un compromiso de los emprendedores con la práctica sistemática de la innovación es lo que hace la diferencia. Para Drucker, “la innovación es la función específica del emprendimiento y la concibe como el medio a través del cual el emprendedor crea nuevos recursos generadores de riqueza o dota a los recursos existentes de mayor potencial para crearla”, es decir, “el esfuerzo de crear un cambio intencional y enfocarlo en el potencial económico o social de una empresa” (Drucker,
1986:1). Para ello, describe siete fuentes de oportunidades de innovación que deben intentar buscarse consciente y sistemáticamente. Las cuatro primeras son fuentes de innovación que se encuentran dentro de la propia empresa o sector de la industria. Los tres últimos surgen fuera de la empresa, en su entorno social o intelectual. Ellas son: 1. Acontecimientos inesperados. Un éxito o un error inesperado, o un evento fuera de lo previsto puede ser un síntoma de una oportunidad única; 2. Incongruencias. Una discrepancia entre la realidad y lo que todo el mundo asume que es, o entre lo que es y lo que debería ser, puede crear una oportunidad para innovar; 3. Necesidades de proceso. Cuando se requiere facilitar el "eslabón perdido" en un proceso y mejorarlo; 4. Cambios sectoriales y de mercado (en su estructura o en la industria). Las estructurales sectoriales y los mercados no se establecen por gracia divina y por ello, pueden cambiar de la noche a la mañana, generando importantes espacios; 5. Cambios demográficos. Una de las fuentes externas de oportunidades de innovación más confiables; 6. Cambios de percepción. Un cambio de percepción no altera los hechos pero si cambia su significado. Los cambios en la percepción, en el estado de ánimo y en las interpretaciones pueden ser fuentes de innovación cuando cuestionan los supuestos generales de la sociedad, sus actitudes y creencias de cambio; y 7. Nuevo conocimiento. Entre las innovaciones que hacen historia, aquellas basadas en nuevo conocimiento –sea científico, técnico o social- ocupan un lugar destacado.
Considerando lo anterior, Drucker nos sugiere que la innovación es trabajo antes que genialidad: “En la innovación, como en cualquier otro esfuerzo, hay talento, hay ingenio y hay conocimiento. Pero en último término, lo que la innovación requiere es trabajo duro, enfocado y decidido. Si faltan la diligencia, la perseverancia y el compromiso, el talento, el ingenio y el conocimiento no sirven de nada” (Drucker, 1986:5).
2. La innovación en el sector público: ¿De qué estamos hablando?
2.1. El difícil camino para construir un cuerpo disciplinario común.
Hablar de innovación en el sector público puede resultar para algunos un esfuerzo innecesario y superfluo, incluso descartable. Para otros, un oxímoron (Walters, 2001). Pero la evidencia reciente nos indica que la temática comienza a instalarse en los foros y debates académicos como un ámbito de creciente interés y de rápida ampliación de sus horizontes para tratar de dar consistencia a la multiplicidad de aportes dispersos, sobretodo en los últimos 10 años. Ello ha quedado de manifiesto en reflexiones como las de Christopher Pollitt quien, haciendo referencia a las perspectivas y desafíos para investigar de manera sistemática el fenómeno de la innovación en el sector público, reconoce abiertamente que: Primero: La innovación no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor dicho una palabra con las etiquetas de un concepto, en la que no hay un acuerdo común en su definición, existen evidentes dificultades en poder operacionalizar lo que ella supone en la práctica, y ello impacta negativamente en los procesos de obtención, análisis, medición y comparación de información y/o casos (es un concepto debatible, impugnable y/o controvertido); Segundo: La innovación no es “sólo” un concepto, es actualmente un concepto muy de moda, con un tono normativo muy positivo. Lo encontramos perpetuamente en los labios de los políticos y los gurús de la gestión;
Tercero: La innovación en el sector público no es nada nuevo. Al mirar la historia observamos con claridad que han existido desde siempre notables innovaciones en el sector público, sólo que no las llamamos así. La nomenclatura es nueva pero el fenómeno es antiguo; Cuarto: Hay que descartar la suposición común de que la innovación es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado, y que por lo tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de impulsarla; y Quinto: La innovación es un negocio arriesgado. Supone asumir riesgos bien gestionados y sustentar consecuencias no deseadas o imprevistas, incluso puede no provocar mejoras (esperadas) en los servicios públicos.
Todo ello (según Pollitt) ha contribuido a una profunda confusión en el debate sobre el tema y, adicionalmente, ha evidenciado las falencias existentes sobre su tratamiento y los espacios para ser investigado de manera rigurosa, contrastable y útil. Complementariamente, en el reporte final de la revisión de literatura que realizó recientemente la Australian National Audit Office (ANAO) en el marco de su proyecto sobre innovación y buenas prácticas en el sector público australiano, se concluye que: “La investigación académica acerca de la innovación en el sector público es un campo nuevo y en crecimiento. Más de la mitad (51,5%) de los 167 artículos de revistas académicas que examinan la innovación del sector público seguido por la extensa base de datos Thomson-Reuters de publicaciones de revistas académicas en el período 1971-2008, se publicaron en sólo tres años: entre 2006-2008. El crecimiento en el volumen de la literatura no-académica producida por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales, aunque más difícil de localizar numéricamente con el mismo rigor, también muestra las características de exposición de un campo emergente” (ANAO, 2009a:2).
Visto de este modo, la literatura existente y los escasos estudios disponibles se centran en la promoción de la "conciencia" sobre la importancia de la innovación en el sector público. Al hacerlo, suponemos, se busca corregir un desequilibrio percibido en el énfasis puesto en la innovación en el sector privado vis-à-vis la innovación en el sector público.
Aunque la evidencia es insuficiente, el hecho de que exista un marcado interés académico por la innovación en el sector público en términos generales coincide con la proliferación de enfoques dirigidos a incorporarla dentro de la acción de gobierno, lo que sugiere que la práctica ha llevado a la teoría. Este es también el caso de la innovación en el sector privado - donde las empresas conducen esfuerzos vanguardistas y los académicos, posteriormente, captan y difunden los aspectos menos confidenciales o secretos de esta comprensión más amplia acerca del fenómeno de la innovación empresarial y sus frutos.
2.2. Desde los procesos de modernización de la gestión pública al emergente espacio de la innovación en el sector público.
Durante años y con una fuerza inusitada, se propagaron por todo el mundo las doctrinas, lecciones y “recetas” originadas en la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP). Ello se vio reflejado concretamente en diversos menús y cócteles de reforma del sector público aplicados, replicados y promovidos con una fe casi mesiánica y bajo un velo de confianza excesiva en que las respuestas a los problemas se encontraban,
definitivamente, en la transposición (irreflexiva incluso) de sofisticados entramados y modelos de gestión que, en la mayoría de los casos, habían sido concebidos y aplicados desde, para y con el propósito de mejorar el desempeño y los resultados en el sector privado. Ello trajo consigo un nuevo tipo de filosofía de gestión –por decirlo de algún modo- que hacía suyos los valores y patrones de comportamiento del management en el ámbito privado como una panacea que permitiría superar la llamada inercia burocrática y sus magros resultados, transitando así a modelos postburocráticos mediante vigorosos procesos de “modernización”. Visto así y como ha quedado de manifiesto en años recientes, “la modernización administrativa se aproxima al management desde su dimensión cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de conductas ligado a valores de racionalidad económica en la gestión” (Echebarría y Mendoza, 1999:33).
2.3. El territorio de la gestión pública como espacio natural de innovación.
En su destacado artículo sobre el tránsito de la imitación a la innovación – donde critica con fuerza el modelo “copiar y pegar” del sector privado al público y aboga por reconocer a la gestión pública como el principal ámbito de innovaciones creativas en la teoría y práctica de la gestión -, Metcalfe ya planteaba que el Estado actúa a través de redes de organizaciones interdependientes más que mediante organizaciones autónomas que se limitan a buscar sus propios objetivos y que ello reflejaría en toda su amplitud la necesidad de contar con marcos interpretativos propios (y no prestados de la gestión privada) para mejorar e innovar en el sector público.
Es por ello que en el marco del concepto de gestión de redes presente de manera indisoluble en el aparato estatal, según Metcalfe se da la paradoja de que la lógica y dinámica de la administración de empresas aplicadas a lo público contribuye más a deteriorar que a mejorar, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinación. De allí trata de responder entonces sobre qué es lo particular de la gestión en el sector público: “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las políticas públicas normalmente suponen el esfuerzo de un conjunto de muchas organizaciones” (Metcalfe, 1999:54).
Lo anterior, implicaría entender la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad por: a) Dirigir una red interinstitucional; b) Facilitar, potenciar y promover la coordinación entre organizaciones; y c) Velar por la integración, coherencia, articulación de la acción pública desde los organismos del Estado y en su vinculo con otros actores e instituciones. Sobre dicha constatación, Metcalfe plantea su tesis sobre la diferencia entre imitación e innovación en la gestión pública: “La imitación en la reforma de la gestión en el Estado consiste en adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades microinstitucionales […] La labor innovadora en la gestión pública en cuanto macroproceso, consiste en desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional” (Metcalfe, 1996:59).
Así, la gestión pública como macro-gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la gestión privada en el plano de la micro-gestión se centrará en el comportamiento de las partes, y constatamos que “cuánto más complejo es el entramado
causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegración y conflictos destructivos” (Metcalfe, 1996:57). Todo ello nos conduce a la necesidad de considerar la gestión como un proceso de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cada vez más cambiante y que supone la aceptación de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (micro o macro). De allí se deriva la especificidad de la innovación en el sector público concebida bajo la lógica del aprendizaje institucional, el cambio estructural (macro), la dinámica interinstitucional y la visión adaptativa como un proceso político que va mucho más allá de la aplicación mecánica de herramientas de gestión (fundada básicamente en cambios incrementales). Ello inclusive cuestiona el valor de las medidas de eficacia y eficiencia, tan protagonistas en las agendas y preocupaciones gubernamentales, ya que su concepción tradicional apela a una medida individual de rendimiento aplicable a “unidades organizativas” más que a “sistemas de gobierno” (o utilizando términos más actuales, gobernanza).
3. ¿Por qué innovar en el sector público?
Como hemos visto, el estudio y la práctica de la innovación se ha asociado tradicionalmente con el sector privado, donde el ímpetu por innovar o aplicar con éxito las innovaciones generadas en una industria dada es significativa, ya que de su aplicación efectiva depende la supervivencia de la empresa, su adaptación a los mercados (globales y altamente competitivos) y a las demandas de los consumidores. Por el contrario, con frecuencia se afirma que la innovación en las organizaciones del sector público no se presenta históricamente como un factor determinante para la supervivencia, sin duda debido al hecho de que, en comparación con el sector privado, en ellas se aplica un conjunto muy diferente de presiones, intereses, regulaciones, restricciones y exigencias o demandas (distintas a las que encontramos en el mercado). En general, el sector público se reconoce como un sistema abierto mucho más complejo que el sector privado. Como tal, la innovación no ha sido característica de alta prioridad en los servicios públicos (Koch y Hauknes, 2006; Mulgan, 2007). Hasta la fecha, el incentivo a la innovación para las organizaciones del sector público y sus empleados ha sido bajo y el riesgo asociado a acciones innovadoras alto. Por lo tanto, no es sorprendente que la innovación en el sector público no haya gozado hasta ahora de la prioridad e importancia que asumimos, merece.
Aun así, el gobierno y los servicios públicos pueden y de hecho innovan para desarrollar nuevas soluciones a viejos problemas: utilizando con mayor eficacia los recursos disponibles y satisfaciendo necesidades, perfeccionando estrategias y tácticas de gestión y producción de bienes y/o servicios, etc. Es sólo que la innovación en el sector público suele ser vista como un accesorio o una carga adicional (Mulgan y Albury, 2003), y no como una actividad fundamental que es necesaria y tiene un valor significativo, aunque de un tipo muy diferente del valor requerido (y deseado) en el sector privado.
En vista de lo expuesto, y sobre la base del marco propuesto por Mulgan y Albury (2003), podemos plantear por qué necesitamos innovar en el sector público:
a) Para responder más eficazmente a los cambios de las necesidades públicas y las crecientes expectativas ciudadanas (sobretodo hoy en día, para superar el obsoleto enfoque de "una talla única válida para todos" y la exigencia por un trato más personalizado y adaptado a las necesidades de los usuarios);
b) Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y políticas de austeridad fiscal;
c) Para mejorar la prestación y los resultados de los servicios públicos, especialmente para atender las áreas donde las políticas públicas (ya implementadas) han hecho pocos progresos o, sencillamente, han fracasado en su impacto;
d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs).
Por otra parte, la configuración de una cultura de innovación en el sector público debiera ser una de las vías de cambio por las cuales los gobiernos debieran transitar para mejorar su funcionamiento (Moran, 2004). Ello se reflejaría en considerar 5 puntos esenciales: a) La innovación es central para el papel del sector público (como principal motor de la próxima ola de reformas que se centran en mejorar la prestación de servicios para los ciudadanos); b) La innovación es acerca de la incesante búsqueda de mejores resultados a través de todos los involucrados (más allá de esos “chispazos” de ideas se trata de la búsqueda incesante de mejores resultados entre todos los actores); c) La innovación fortalece la democracia. Un servicio público innovador refuerza las conexiones entre las personas, sus comunidades y los gobiernos; d) La innovación puede alinear mejor las actividades del gobierno y el sector público con las necesidades de los ciudadanos (a través de una mejor coordinación y una red de servicios más unificada, articulada y flexible o adaptable centradas en los ciudadanos); y e) La innovación puede ayudar a resolver los fallos de las políticas públicas.
3.1. ¿Cómo entender la innovación en el sector público? Definiciones y alcances.
No es posible describir en extenso y con detalle los principales marcos teóricos que han sido ensayados y utilizados en la comprensión de la innovación en el contexto del sector público, pero si es factible poder entregar una síntesis del debate actual que, tanto en el espacio académico como el de la asistencia técnica, se ha venido desarrollando dentro de un heterogéneo abanico de miradas que, sorprendentemente y como veremos más adelante, muestra coincidencias relevantes en el tratamiento del concepto, su aplicación operacional y el contraste con la poca evidencia empírica sistemática y comparable disponible.
Mulgan y Albury (2003) definen de manera muy simple la innovación como nuevas ideas que funcionan, para luego precisar que: "La innovación exitosa es la creación e implementación de nuevos procesos, productos, servicios y métodos de entrega que dan lugar y se traducen en mejoras significativas en los resultados de eficiencia, eficacia y calidad" (Mulgan y Albury, 2003:3). Consistentemente, algunos agregan que en el contexto de lo público, “la innovación es la aplicación de nuevas ideas para producir mejores resultados” (ANAO, 2009b:1).
Por otro lado, el Proyecto PUBLIN (Koch y Hauknes, 2006) sobre innovación en el sector público europeo, emplea una interesante visión sobre el tema: Dado que el objetivo general de las actividades del sector público deben ser el incremento del bienestar y una mejor calidad de vida de sus ciudadanos, tiene sentido centrarse en los cambios de comportamiento que contribuyen a la consecución de éstos objetivos. Por lo tanto se define la innovación como hacer algo diferente y deliberadamente con el fin de
lograr ciertos objetivos o bien, cambios deliberados en el comportamiento con un objetivo específico en mente. A ello agregan que “con el fin de aprender e innovar, los actores deben interactuar con los demás, ya sea en organizaciones o a través de variadas fuentes de información, contacto y aprendizaje compartido” (Koch y Hauknes, 2006:9).
Por otro lado, Currie et al (2008) definen la capacidad de innovación (innovativeness) en el contexto del sector público como la búsqueda de soluciones creativas, inusuales o nuevas a los problemas y necesidades, incluyendo nuevos servicios y formas de organización y mejora de los procesos. Así, se asocia la capacidad de innovación con el asumir riesgos (la voluntad de sustentar un riesgo moderado en la asignación de recursos para abordar y hacer frente a las oportunidades que se visualizan) y con la “proactividad” (asegurar las funciones del emprendimiento a través de la previsión, anticipación y prevención de problemas antes de que ocurran, el exhibir perseverancia, demostrar adaptabilidad y asumir las responsabilidades del fracaso).
Una mirada complementaria a las anteriores nos entrega el Proyecto IBM-CEPREDE (2006) donde se concluye que “la innovación, debería ser definida en un sentido más amplio, como todo proceso de generación y aplicación de nuevas ideas capaces de mejorar la operatividad de las instituciones y elevar el nivel de vida de una sociedad”. Visto así, “innovar sería aquel proceso de cambio que es capaz de generar valor” (CEPREDE, 2006:11), más allá de las fronteras de lo público, lo privado y lo social. En síntesis, se plantea “que abarcaría todo cambio en la actividad productiva de un país que redunde en la mejora de la productividad, la eficiencia y la calidad, y que acabe aportando valor, riqueza y calidad de vida” (CEPREDE, 2006:45). De allí que se le asigne al sector público un papel nuclear en la promoción y fomento de la innovación que va más allá del enorme peso específico que aun acumula como productor, empleador y consumidor (y financista de infraestructura y promotor de la innovación del resto de los agentes a través de políticas públicas).
Más recientemente, se sostiene que la innovación en el sector público significa que las nuevas ideas funcionen para la creación de valor público (Mulgan, 2007:6): Las ideas tienen que ser por lo menos en parte nuevas (en lugar de solamente mejoras), deben considerarse y aplicarse (en lugar de ser “sólo” buenas ideas), y tienen que ser útiles. En esta definición, la innovación se superpone, pero es diferente, a la creatividad y al espíritu empresarial (emprendimiento). En la misma línea y con el foco puesto en una ácida crítica a la poca seriedad con la que los gobiernos se toman el desafío de la innovación, Mulgan enfatiza: “Cuando las organizaciones públicas toman la innovación en serio - y no como una opción adherida, sino más bien como parte integrante del buen gobierno – ello no sólo las reactiva en sí mismo. También les devuelve las motivaciones subyacentes del servicio público - que en su mejor momento no sólo es hacer el bien (a la sociedad), sino también tratar de hacerlo siempre mejor” (Mulgan, 2007:28).
