Ponencia en el CLAD sobre la negociación como competencia directiva imprescindible

Ponencia online en el CLAD 2020. "Competencia negociadora como competencia directiva básica en el sector público"

Ponencia dedicada a analizar la importancia de la competencia negociadora.👇

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APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN DE PERSONAL

 

APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN DE EFECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Oscar Briones Gamarra

Las administraciones públicas suelen ser identificadas por la doctrina –con razón– como organizaciones lentas, burocráticas y poco permeables a cambios en el entorno. Esta visión clásica de una “Administración burocrática”, asentada originariamente en la Ciencia de la Administración por Max Weber (1922), sigue fuertemente consolidada en el imaginario colectivo en todo el mundo, y los clichés negativos en ese sentido continúan gozando de un enorme vigor. Cierto es, que las organizaciones del sector público permanecen deudoras en gran medida de los principios de la organización jerárquica estudiada por Max Weber en el siglo XIX. Es así, que los modelos existentes, a pesar de la cada vez mayor presencia de nuevas fórmulas, siguen vinculados a los principios de jerarquía, con una dimanación de instrucciones y toma de decisiones netamente vertical, especialmente visible en las Administraciones de modelo burocrático o de carrera, como el caso de Francia, España o Alemania. Precisamente este aspecto de inadecuada u obsolescente organización del trabajo, es uno de los aspectos que destaca el CIS como elemento de desmotivación en el caso español.

Dicho esto, no se pueden olvidar o anular las virtudes que aporta el modelo burocrático clásico, que tuvo una gran lógica en el momento histórico de su creación (en un entorno abiertamente discrecional y de gran inseguridad jurídica) y así, valores como la equidad, la igualdad o la seguridad jurídica se encuentran consolidados en buena medida gracias a este modelo clásico, que tienen su contraparte en problemas de dinamismo, eficacia u orientación a la innovación y mejora de las relaciones humanas en el trabajo.

Conviene no olvidar no obstante, que precisamente el de la organización jerárquica-piramidal propia del modelo burocrático, es un principio organizativo opuesto al propio de gestión de recursos humanos, como han señalado entre otros Brugué y Subirats  (1997), que fomenta la persuasión, la negociación y la integración frente al carácter director y de mando del modelo jerárquico. La eficacia organizativa precisa cierto grado de cooperación voluntaria, como la definía Etzioni, y la propia existencia de un sistema de gestión de recursos humanos, de existir, nos debería alejar del carácter coactivo del modelo jerárquico para aproximarse a un modelo donde predominan la implicación, la relación y la comunicación.

Administrar o dirigir implica elaborar órdenes e instrucciones para mandar sobre una estructura organizativa, mientras que gestionar significa manejar un sistema complejo compuesto de múltiples actores y organizaciones; de hecho, incluso en estructuras autoritarias formales es necesario que junto con el control exista una cierta dosis de consentimiento como señaló en su día Selznick. Por otra parte, como señala Villoria la jerarquía tradicional es difícilmente compatible en organizaciones donde el subordinado puede dominar el conocimiento del área más que el superior, estando además en proceso de formación permanente en su área de actividad.

Además es necesario recordar que las organizaciones públicas son denominadas “organizaciones de nexo débil” –como las bautizaron March y Olsen– desde el momento en que no disponen de objetivos claros y rehúyen de la planificación estratégica. Esta deficiencia suele ser achacada a la presencia del factor político, que frente a la planificación estratégica suele planificarse en función de los plazos electorales y el momento político, siendo reacio al control estricto por indicadores u objetivos (aunque la normativa sobre transparencia y gobierno abierto comienza a dificultar este gusto por la indefinición de metas concretas).

Establecido en sus líneas maestras este contorno jerárquico tradicional, aunque con una tendencia actual clara al aplanamiento del modelo organizativo, es necesario hacer mención en organización primeramente al concepto de planificación.

Utilizando la clásica definición de Vetter (1972: 28), la planificación de recursos humanos es el proceso por el que una organización se asegura el número suficiente de personal, con la cualificación necesaria, en los puestos de trabajo adecuados y en el tiempo oportuno para hacer las cosas más útiles económicamente. Representaría por tanto una relación entre los objetivos y los medios para la consecución de dichos objetivos.

De la definición anterior podemos extraer la idea de que estaríamos ante un conjunto de actividades interrelacionadas que entroncan con algunos de los subsistemas de personal como, entre otros, el de selección (para conseguir candidatos idóneos), el de formación (para asegurarse de que posean la mejor y más actualizada cualificación), o el de ordenación de los efectivos (para la mejor definición posible de los puestos a proveer en relación con la carga de trabajo).

En el plano de la dirección organizativa del trabajo, las tendencias más actuales incorporan al debate la necesidad de “horizontalizar” las organizaciones, proceso de cambio organizativo también denominado “aplanamiento de las jerarquías”. Esta horizontalización de la organización del trabajo se vincula con beneficios organizativos, más lógicos aún cuanto más cualificadas están las plantillas públicas, y redundantes en un aprovechamiento del talento de todos los miembros de la organización, de un entorno de mayor creatividad y de una expectativa de mejores decisiones y soluciones a los problemas públicos, por tanto de mayor productividad.

Esta “horizontalización” de las organizaciones públicas requiere una visión dinámica del proceso, de modo que serán de especial importancia aspectos culturales o de comunicación en la organización. Requiere un fuerte proceso de socialización de la organización pública en que se quiere instaurar este modelo, amén de modificaciones estructurales y de procedimientos. Es evidente por tanto, que estamos ante una nueva filosofía que genera enormes resistencias, casi una “contracultura” en el sector público, en el que la pertenencia a un grupo funcionarial, el status inherente y el encuadramiento jerárquico en un determinado colectivo y funciones ha venido presidiendo el panorama más común de las administraciones públicas.

Este “aplanamiento” de las organizaciones públicas entronca con la idea de adaptación frente a la tradicional rigidez jerárquica-organizativa, por tanto de mayor orientación a lo que los ciudadanos exigen de sus administraciones, y requiere también mayor flexibilidad organizativa, si bien esta no debe ser implementada a costa de empeorar el clima laboral. Asimismo, esta necesidad de flexibilidad de la administración puede perfectamente transformarse en un modelo de oportunidades para los empleados (de adecuación a los puestos, mejoras retributivas, profesionales, de carrera, etc.). La organización ha de ser óptima y excelente, pero ello ha de lograrse, como afirma Subirats, sin perder de vista la idea de adaptación constante y orientación a los resultados.

La realidad, a pesar de las nuevas tendencias descritas, es que sigue predominando el modelo burocrático en buena medida y con sus carencias de inicio. Se ha de promover así la profesionalización de tareas que se ha de iniciar con un correcto dimensionamiento de las organizaciones públicas y sus unidades, el control de los mecanismos de trabajo colectivo e interdepartamental o el seguimiento a los flujos de circulación de la información –formal e informal– por los circuitos organizativos.

Para ello, es importante, de entrada, conocer los subsistemas organizativos que tradicionalmente conforman una administración pública, y para ello es conveniente recordar la figura de Kast y Rosenzbeig (1976) compuesta por los elementos de estructura administrativa, recursos humanos, recursos tecnológicos, financieros y materiales y procesos administrativos.

 

Imagen1. Fuente Kast, F.E., y Rosenzbeig, J.A. (1976)

 

Frente a esta imagen lenta, casi parsiomoniosa, de la Administración Pública, se inició en los años 70 un fuerte movimiento por vitalizar y dinamizar las Adminitraciones, si bien a veces a costa de reducir directamente su tamaño y substituirlo por servicios ofrecidos por el sector privado. Esta visión, comúnmente denominada “Nueva Gestión Pública”, cambia la foma de concebir las administraciones públicas, básicamente introduciendo conceptos y formas de trabajar propias de las organizaciones privadas.

Sin embargo la irrupción de nuevas formas de entender la Administración Pública difiere enormemente de unos países a otros, y especialmente en los países deudores del modelo de carrera o modelo continental, en los que el dimensionamiento y estructuración de la Administración Púbica sigue respondiendo a las pautas clásicas, por tanto a una visión jerárquica apartada de la búsqueda de la eficiencia, la eficacia o el dinamismo.

No obstante, este continuismo organizativo, se combina con estados en los que se han intentado fórmulas de dinamizar la administración, bien mediante modelos de agencias, con fórmulas mixtas entre las organizaciones públicas y las privadas o mediante la forma más traumática de privatizaciones o externalizaciones (manteniendo la titularidad), de servicios públicos.

En lo que nos ocupa, el modelo de carrera y el caso español, sigue predominando el modelo burocrático; y la creación de unidades administrativas continúa dejada al arbitrio de altos funcionarios o políticos, pero normalmente sin presencia de rasgos de profesionalización en la materia de gestión de recursos humanos que se puedan dedicar la pericia técnica exigible al correcto dimensionamiento de unidades.

Continúa por tanto muy presente, el entendimiento –velado normalmente– de las unidades administrativas como espacios de poder, cuyo aumento de dimensión supone un aumento de poder político o funcionarial (o ambas cosas), orillando el análisis técnico de cuál es el esquema organizativo idóneo en términos de eficacia, eficiencia o trato con el público.

 

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Tendencias actuales en gestión de RRHH en el sector público: Cap I. Organización del trabajo y motivación.

 

1) ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y SU RELACIÓN CON LA MOTIVACIÓN

La organización del trabajo en el sector público sigue deudora en gran medida de los principios de la organización jerárquica estudiada por Max Weber en el siglo XIX. Los modelos existentes, a pesar de la cada vez mayor presencia de nuevas fórmulas, siguen vinculados a los principios clásicos de jerarquía, con una dimanación de instrucciones y toma de decisiones netamente vertical, especialmente visible en las Administraciones de modelo burocrático o de carrera, como el caso de Alemania, Francia o España. Precisamente esta verticalidad de la organización del trabajo, es uno de los aspectos que sobresale asiduamente como factor de desmotivación para el caso español según el CIS 2006.

Diciendo esto no se pretende anular las virtudes que también ha aportado y aporta el recuerdo del modelo burocrático-prusiano, y así, valores como la equidad, la igualdad o la seguridad jurídica se encuentran consolidados en buena medida gracias a estos rasgos que tienen su contraparte en problemas de dinamismo, eficacia u orientación a la innovación y mejora de las relaciones humanas.

Sin embargo, conviene no olvidar que precisamente la organización jerárquica piramidal es un principio organizativo opuesto al propio de gestión de recursos humanos que fomenta la persuasión, la negociación y la integración frente al carácter director y de mando del modelo jerárquico. La eficacia organizativa que precisa cierto grado de cooperación voluntaria como estableció Etzioni, y la propia existencia de un sistema de gestión de recursos humanos nos debería alejar del carácter coactivo del modelo jerárquico para aproximarnos a un modelo donde predominan la implicación, la relación y la comunicación. Administrar o dirigir implica elaborar órdenes e instrucciones para mandar sobre una estructura organizativa, mientras que gestionar significa manejar un sistema complejo compuesto de múltiples actores y organizaciones como nos han enseñado Brugué y Subirats. De hecho, incluso en estructuras autoritarias formales es necesario que junto con el control exista una cierta dosis de consentimiento. Por otra parte, como ha señalado frecuentemente Villoria, la jerarquía tradicional es difícilmente compatible en organizaciones donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de formación permanente en su área de actividad.

En el plano de la dirección organizativa del trabajo, las tendencias más actuales incorporan al debate la necesidad de “horizontalizar” las organizaciones o de cambio a modelos organizacionales centrados en los equipos, proceso de cambio organizativo también denominado “aplanamiento de las jerarquías”. Esta horizontalización o introducción de  regímenes singulares que favorecen un sistema más próximo a una red que a una estricta pirámide como ha señalado Miquel Salvador,  se vincula con beneficios organizativos, más evidentes cuanto más cualificadas están las plantillas públicas, y redundantes en un aprovechamiento del talento de todos los miembros de la organización, en un entorno de mayor creatividad y en una expectativa de mejores decisiones y soluciones a los problemas públicos, por tanto de mayor productividad.

Esta horizontalización de las organizaciones públicas requiere una visión dinámica del proceso, de modo que serán de especial importancia también aspectos culturales o de comunicación en la organización.

Es evidente que estamos ante una nueva filosofía que genera enormes resistencias, casi una “contracultura” en el sector público, en el que la pertenencia a un grupo funcionarial, el status inherente y el encuadramiento jerárquico en un determinado colectivo y funciones ha venido presidiendo el panorama más común de las Administraciones Públicas.

Este aplanamiento de las organizaciones públicas entronca con la idea de adaptación frente a la tradicional rigidez jerárquica-organizativa, de mayor orientación a lo que los ciudadanos exigen de sus administraciones, requiere también mayor flexibilidad organizativa, si bien esta no tiene que ser utilizada como “arma arrojadiza” contra las condiciones de los empleados públicos. Esta flexibilidad organizativa debe acoplarse a una cierta dependencia de las condiciones externas. Asimismo, la necesidad de la Administración puede perfectamente transformarse en un modelo de oportunidades para los empleados (de adecuación a los puestos, mejoras retributivas, profesionales, de carrera, etc.

Esta idea de adaptación a los cambios es acompañada de la de que es necesario aprovechar también en mayor medida las capacidades, la innovación, la iniciativa y la creatividad de todas y cada una de las personas que conforman una organización pública     Dicho lo anterior, uno de los grandes retos que afectan a las organizaciones públicas se presenta a la hora de debatir el modelo organizativo óptimo para alcanzar un mayor grado de motivación y productividad de sus empleados, dado el carácter esencial de la motivación para el cumplimiento de los fines de las organizaciones. En palabras de Vroom, cuanto más motivado esté un trabajador a desempeñar su tarea eficientemente, más efectiva será su capacidad. Esta cuestión es más acuciante, si cabe, dado que será necesario conseguir que esa motivación tenga un ritmo sostenido en el tiempo, habida cuenta de que buena parte del personal ingresa y permanece en la misma Administración toda su vida.

La inspiración en proyectos concretos o técnicas de aprovechamiento de la organización horizontal del trabajo, como los círculos de calidad, los grupos de mejora, o las técnicas asentadas en el “brainstorming”, guían esta filosofía de aplanamiento de las organizaciones públicas para aprovechar todo su potencial.

En definitiva horizontalización o aplanamiento de las organizaciones públicas como elemento de adaptación a unas plantillas públicas que aportan tanta materia gris, talento e innovación que este caudal de riqueza organizativa ha de dejar de seguir siendo despreciado. Porque cambiando esta perspectiva estaremos creando valor público y mejorando lo que es de todos, porque en definitiva mejoraremos entendiendo que en las Administraciones Públicas entre todos lo haremos todo.

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Innovación en el sector público. Una mirada actual.

SOBRE LA APLICACIÓN Y DESARROLLO DEL CONCEPTO DE INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO: ESTADO DEL ARTE, ALCANCES Y PERSPECTIVAS
1. Obertura: La innovación como disciplina y ámbito de estudio.
Para la OECD la innovación radica en “la aplicación de una nueva o significativa mejora en un producto (bien y/o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas” (OECD, 2009:40). Junto con ello, se afirma que la innovación se ha venido posicionando como un factor clave en el crecimiento y desarrollo de las economías que, rápidamente, ha pasado de ser una moda pasajera a un imperativo de supervivencia para la competitividad de las empresas, países y finalmente, los Estados y sus instituciones.
La innovación puede entenderse como la aplicación de nuevas ideas, conceptos, productos, servicios y prácticas, con la intención de ser útiles para el incremento de la productividad en un determinado ámbito de acción. Se afirma que un elemento esencial de la innovación –en su acepción más amplia- es su aplicación exitosa de forma comercial, por lo que no sólo hay que inventar algo, sino, por ejemplo, introducirlo en el mercado para que la gente pueda disfrutar de ello.
En esta línea argumental, se ha afirmado en reiteradas ocasiones que la innovación es sinónimo de cambio, y que ello es constitutivo del espíritu de la época (zeitgeist) que vivimos (Plamping, Gordon y Pratt, 2009), y que pese a los obstáculos y resistencias que se presentan en las organizaciones (ya sean éstas públicas, privadas o de voluntariado o tercer sector), es necesario ser conscientes de que la “innovación es arriesgada, pero no innovar es aún más arriesgado” (Escorsa y Valls, 1997:18). Partiremos entonces, utilizando una definición simple de este no trivial y elusivo concepto para ilustrar el debate que sigue: “Nos estamos refiriendo a una idea nueva hecha realidad o llevada a la práctica” (Escorsa y Valls, 1997:18).
No obstante, la innovación “es una actividad compleja, diversificada, con muchos componentes en interacción, que actúan como fuentes de las nuevas ideas, y es muy difícil descubrir las consecuencias que un hecho nuevo puede llegar a ofrecer” (Escorsa y Valls, 1997:25). Sin embargo, más allá del amplio alcance que tiene el concepto y su proceso asociado, podemos distinguir entre innovaciones de tipo radical que suponen un quiebre o ruptura profunda respecto al estado anterior, e innovaciones de tipo incremental, formadas por mejoras de los productos, servicios o procesos ya conocidos. Unas y otras son importantes al mirar el contexto del sector público en particular: Las radicales porque producen mejoras espectaculares en los resultados (sin que la mejora en los costes sea la variable relevante) y las incrementales porque se concretan, precisamente, en la reducción de los costes y el mejoramiento continuo. Ello nos será particularmente útil más adelante cuando podamos contrastarlo con los modelos específicos que se han elaborado para el sector público y con la (poco sistemática) evidencia empírica y casos disponibles para validarlos.
1.1. La “Destrucción Creativa” de Schumpeter y el inicio del camino.
Desde que el economista Joseph Schumpeter (1942) acuñara el concepto de “destrucción creativa” para referirse al proceso de transformación que sustenta el crecimiento, desarrollo y prosperidad de las economías, que la noción de innovación y emprendimiento han estado presentes en el debate. La destrucción creativa describe el proceso de innovación que tiene lugar en una economía de mercado en el que los nuevos productos destruyen a los viejos y, por consiguiente, a las empresas que los albergaban y sus modelos de negocio. Para Schumpeter, las innovaciones de los emprendedores son la fuerza que hay detrás de un crecimiento económico sostenido a largo plazo, pese a que puedan destruir en el camino el valor de empresas bien establecidas (en sus propias palabras, "el estado natural del capitalismo es el desequilibrio y la destrucción creativa su hecho esencial", siendo su protagonista central el emprendedor innovador, Schumpeter, 1942:83).
Siguiendo a Schumpeter, el emprendedor o empresario innovador obedece a un tipo de individuo fuera de lo común por su vitalidad y por su energía, incluso ante fracaso temporales. El innovador no es un inventor. Este último es generalmente un genio, un técnico/científico amateur o de profesión. El emprendedor crea mercados para los inventos de los genios. El innovador se destaca además por su perseverancia y por su ambición, no por su genialidad.
En este sentido, una innovación consiste en la utilización productiva de un invento. Así, existirían cinco tipos posibles de innovación (Schumpeter, 1942:81-86):
1) Introducción de nuevos bienes o de bienes de nueva calidad.
2) Introducción de un nuevo método productivo, ya existente en un sector, que no deriva de algún descubrimiento científico.
3) Apertura de un nuevo mercado.
4) Conquista de nuevas fuentes de oferta de materias primas.
5) Establecimiento de una nueva organización en una determinada industria.
1.2. La innovación como disciplina: La mirada de Drucker y más allá...
Peter F. Drucker es un punto de inflexión obligado en materia de emprendimiento e innovación en el mundo del management. Su mirada y enfoque, más allá de su notable influencia en el mundo de los negocios, ha contribuido a concebir la innovación como una tarea permanente que puede y debe ser gestionada como cualquier otra función corporativa (Drucker, 1985). En su particular estilo evidencia que la innovación es el trabajo de saber más que de hacer: un compromiso de los emprendedores con la práctica sistemática de la innovación es lo que hace la diferencia. Para Drucker, “la innovación es la función específica del emprendimiento y la concibe como el medio a través del cual el emprendedor crea nuevos recursos generadores de riqueza o dota a los recursos existentes de mayor potencial para crearla”, es decir, “el esfuerzo de crear un cambio intencional y enfocarlo en el potencial económico o social de una empresa” (Drucker,
1986:1). Para ello, describe siete fuentes de oportunidades de innovación que deben intentar buscarse consciente y sistemáticamente. Las cuatro primeras son fuentes de innovación que se encuentran dentro de la propia empresa o sector de la industria. Los tres últimos surgen fuera de la empresa, en su entorno social o intelectual. Ellas son: 1. Acontecimientos inesperados. Un éxito o un error inesperado, o un evento fuera de lo previsto puede ser un síntoma de una oportunidad única; 2. Incongruencias. Una discrepancia entre la realidad y lo que todo el mundo asume que es, o entre lo que es y lo que debería ser, puede crear una oportunidad para innovar; 3. Necesidades de proceso. Cuando se requiere facilitar el "eslabón perdido" en un proceso y mejorarlo; 4. Cambios sectoriales y de mercado (en su estructura o en la industria). Las estructurales sectoriales y los mercados no se establecen por gracia divina y por ello, pueden cambiar de la noche a la mañana, generando importantes espacios; 5. Cambios demográficos. Una de las fuentes externas de oportunidades de innovación más confiables; 6. Cambios de percepción. Un cambio de percepción no altera los hechos pero si cambia su significado. Los cambios en la percepción, en el estado de ánimo y en las interpretaciones pueden ser fuentes de innovación cuando cuestionan los supuestos generales de la sociedad, sus actitudes y creencias de cambio; y 7. Nuevo conocimiento. Entre las innovaciones que hacen historia, aquellas basadas en nuevo conocimiento –sea científico, técnico o social- ocupan un lugar destacado.
Considerando lo anterior, Drucker nos sugiere que la innovación es trabajo antes que genialidad: “En la innovación, como en cualquier otro esfuerzo, hay talento, hay ingenio y hay conocimiento. Pero en último término, lo que la innovación requiere es trabajo duro, enfocado y decidido. Si faltan la diligencia, la perseverancia y el compromiso, el talento, el ingenio y el conocimiento no sirven de nada” (Drucker, 1986:5).
2. La innovación en el sector público: ¿De qué estamos hablando?
2.1. El difícil camino para construir un cuerpo disciplinario común.
Hablar de innovación en el sector público puede resultar para algunos un esfuerzo innecesario y superfluo, incluso descartable. Para otros, un oxímoron (Walters, 2001). Pero la evidencia reciente nos indica que la temática comienza a instalarse en los foros y debates académicos como un ámbito de creciente interés y de rápida ampliación de sus horizontes para tratar de dar consistencia a la multiplicidad de aportes dispersos, sobretodo en los últimos 10 años. Ello ha quedado de manifiesto en reflexiones como las de Christopher Pollitt quien, haciendo referencia a las perspectivas y desafíos para investigar de manera sistemática el fenómeno de la innovación en el sector público, reconoce abiertamente que: Primero: La innovación no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor dicho una palabra con las etiquetas de un concepto, en la que no hay un acuerdo común en su definición, existen evidentes dificultades en poder operacionalizar lo que ella supone en la práctica, y ello impacta negativamente en los procesos de obtención, análisis, medición y comparación de información y/o casos (es un concepto debatible, impugnable y/o controvertido); Segundo: La innovación no es “sólo” un concepto, es actualmente un concepto muy de moda, con un tono normativo muy positivo. Lo encontramos perpetuamente en los labios de los políticos y los gurús de la gestión;
Tercero: La innovación en el sector público no es nada nuevo. Al mirar la historia observamos con claridad que han existido desde siempre notables innovaciones en el sector público, sólo que no las llamamos así. La nomenclatura es nueva pero el fenómeno es antiguo; Cuarto: Hay que descartar la suposición común de que la innovación es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado, y que por lo tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de impulsarla; y Quinto: La innovación es un negocio arriesgado. Supone asumir riesgos bien gestionados y sustentar consecuencias no deseadas o imprevistas, incluso puede no provocar mejoras (esperadas) en los servicios públicos.
Todo ello (según Pollitt) ha contribuido a una profunda confusión en el debate sobre el tema y, adicionalmente, ha evidenciado las falencias existentes sobre su tratamiento y los espacios para ser investigado de manera rigurosa, contrastable y útil. Complementariamente, en el reporte final de la revisión de literatura que realizó recientemente la Australian National Audit Office (ANAO) en el marco de su proyecto sobre innovación y buenas prácticas en el sector público australiano, se concluye que: “La investigación académica acerca de la innovación en el sector público es un campo nuevo y en crecimiento. Más de la mitad (51,5%) de los 167 artículos de revistas académicas que examinan la innovación del sector público seguido por la extensa base de datos Thomson-Reuters de publicaciones de revistas académicas en el período 1971-2008, se publicaron en sólo tres años: entre 2006-2008. El crecimiento en el volumen de la literatura no-académica producida por los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales, aunque más difícil de localizar numéricamente con el mismo rigor, también muestra las características de exposición de un campo emergente” (ANAO, 2009a:2).
Visto de este modo, la literatura existente y los escasos estudios disponibles se centran en la promoción de la "conciencia" sobre la importancia de la innovación en el sector público. Al hacerlo, suponemos, se busca corregir un desequilibrio percibido en el énfasis puesto en la innovación en el sector privado vis-à-vis la innovación en el sector público.
Aunque la evidencia es insuficiente, el hecho de que exista un marcado interés académico por la innovación en el sector público en términos generales coincide con la proliferación de enfoques dirigidos a incorporarla dentro de la acción de gobierno, lo que sugiere que la práctica ha llevado a la teoría. Este es también el caso de la innovación en el sector privado - donde las empresas conducen esfuerzos vanguardistas y los académicos, posteriormente, captan y difunden los aspectos menos confidenciales o secretos de esta comprensión más amplia acerca del fenómeno de la innovación empresarial y sus frutos.
2.2. Desde los procesos de modernización de la gestión pública al emergente espacio de la innovación en el sector público.
Durante años y con una fuerza inusitada, se propagaron por todo el mundo las doctrinas, lecciones y “recetas” originadas en la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP). Ello se vio reflejado concretamente en diversos menús y cócteles de reforma del sector público aplicados, replicados y promovidos con una fe casi mesiánica y bajo un velo de confianza excesiva en que las respuestas a los problemas se encontraban,
definitivamente, en la transposición (irreflexiva incluso) de sofisticados entramados y modelos de gestión que, en la mayoría de los casos, habían sido concebidos y aplicados desde, para y con el propósito de mejorar el desempeño y los resultados en el sector privado. Ello trajo consigo un nuevo tipo de filosofía de gestión –por decirlo de algún modo- que hacía suyos los valores y patrones de comportamiento del management en el ámbito privado como una panacea que permitiría superar la llamada inercia burocrática y sus magros resultados, transitando así a modelos postburocráticos mediante vigorosos procesos de “modernización”. Visto así y como ha quedado de manifiesto en años recientes, “la modernización administrativa se aproxima al management desde su dimensión cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de conductas ligado a valores de racionalidad económica en la gestión” (Echebarría y Mendoza, 1999:33).
2.3. El territorio de la gestión pública como espacio natural de innovación.
En su destacado artículo sobre el tránsito de la imitación a la innovación – donde critica con fuerza el modelo “copiar y pegar” del sector privado al público y aboga por reconocer a la gestión pública como el principal ámbito de innovaciones creativas en la teoría y práctica de la gestión -, Metcalfe ya planteaba que el Estado actúa a través de redes de organizaciones interdependientes más que mediante organizaciones autónomas que se limitan a buscar sus propios objetivos y que ello reflejaría en toda su amplitud la necesidad de contar con marcos interpretativos propios (y no prestados de la gestión privada) para mejorar e innovar en el sector público.
Es por ello que en el marco del concepto de gestión de redes presente de manera indisoluble en el aparato estatal, según Metcalfe se da la paradoja de que la lógica y dinámica de la administración de empresas aplicadas a lo público contribuye más a deteriorar que a mejorar, reforzando actitudes aislacionistas y debilitando los incentivos a la coordinación. De allí trata de responder entonces sobre qué es lo particular de la gestión en el sector público: “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. Las políticas públicas normalmente suponen el esfuerzo de un conjunto de muchas organizaciones” (Metcalfe, 1999:54).
Lo anterior, implicaría entender la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad por: a) Dirigir una red interinstitucional; b) Facilitar, potenciar y promover la coordinación entre organizaciones; y c) Velar por la integración, coherencia, articulación de la acción pública desde los organismos del Estado y en su vinculo con otros actores e instituciones. Sobre dicha constatación, Metcalfe plantea su tesis sobre la diferencia entre imitación e innovación en la gestión pública: “La imitación en la reforma de la gestión en el Estado consiste en adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades microinstitucionales […] La labor innovadora en la gestión pública en cuanto macroproceso, consiste en desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional” (Metcalfe, 1996:59).
Así, la gestión pública como macro-gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la gestión privada en el plano de la micro-gestión se centrará en el comportamiento de las partes, y constatamos que “cuánto más complejo es el entramado
causal del entorno institucional, mayor es el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegración y conflictos destructivos” (Metcalfe, 1996:57). Todo ello nos conduce a la necesidad de considerar la gestión como un proceso de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cada vez más cambiante y que supone la aceptación de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (micro o macro). De allí se deriva la especificidad de la innovación en el sector público concebida bajo la lógica del aprendizaje institucional, el cambio estructural (macro), la dinámica interinstitucional y la visión adaptativa como un proceso político que va mucho más allá de la aplicación mecánica de herramientas de gestión (fundada básicamente en cambios incrementales). Ello inclusive cuestiona el valor de las medidas de eficacia y eficiencia, tan protagonistas en las agendas y preocupaciones gubernamentales, ya que su concepción tradicional apela a una medida individual de rendimiento aplicable a “unidades organizativas” más que a “sistemas de gobierno” (o utilizando términos más actuales, gobernanza).
3. ¿Por qué innovar en el sector público?
Como hemos visto, el estudio y la práctica de la innovación se ha asociado tradicionalmente con el sector privado, donde el ímpetu por innovar o aplicar con éxito las innovaciones generadas en una industria dada es significativa, ya que de su aplicación efectiva depende la supervivencia de la empresa, su adaptación a los mercados (globales y altamente competitivos) y a las demandas de los consumidores. Por el contrario, con frecuencia se afirma que la innovación en las organizaciones del sector público no se presenta históricamente como un factor determinante para la supervivencia, sin duda debido al hecho de que, en comparación con el sector privado, en ellas se aplica un conjunto muy diferente de presiones, intereses, regulaciones, restricciones y exigencias o demandas (distintas a las que encontramos en el mercado). En general, el sector público se reconoce como un sistema abierto mucho más complejo que el sector privado. Como tal, la innovación no ha sido característica de alta prioridad en los servicios públicos (Koch y Hauknes, 2006; Mulgan, 2007). Hasta la fecha, el incentivo a la innovación para las organizaciones del sector público y sus empleados ha sido bajo y el riesgo asociado a acciones innovadoras alto. Por lo tanto, no es sorprendente que la innovación en el sector público no haya gozado hasta ahora de la prioridad e importancia que asumimos, merece.
Aun así, el gobierno y los servicios públicos pueden y de hecho innovan para desarrollar nuevas soluciones a viejos problemas: utilizando con mayor eficacia los recursos disponibles y satisfaciendo necesidades, perfeccionando estrategias y tácticas de gestión y producción de bienes y/o servicios, etc. Es sólo que la innovación en el sector público suele ser vista como un accesorio o una carga adicional (Mulgan y Albury, 2003), y no como una actividad fundamental que es necesaria y tiene un valor significativo, aunque de un tipo muy diferente del valor requerido (y deseado) en el sector privado.
En vista de lo expuesto, y sobre la base del marco propuesto por Mulgan y Albury (2003), podemos plantear por qué necesitamos innovar en el sector público:
a) Para responder más eficazmente a los cambios de las necesidades públicas y las crecientes expectativas ciudadanas (sobretodo hoy en día, para superar el obsoleto enfoque de "una talla única válida para todos" y la exigencia por un trato más personalizado y adaptado a las necesidades de los usuarios);
b) Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y políticas de austeridad fiscal;
c) Para mejorar la prestación y los resultados de los servicios públicos, especialmente para atender las áreas donde las políticas públicas (ya implementadas) han hecho pocos progresos o, sencillamente, han fracasado en su impacto;
d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs).
Por otra parte, la configuración de una cultura de innovación en el sector público debiera ser una de las vías de cambio por las cuales los gobiernos debieran transitar para mejorar su funcionamiento (Moran, 2004). Ello se reflejaría en considerar 5 puntos esenciales: a) La innovación es central para el papel del sector público (como principal motor de la próxima ola de reformas que se centran en mejorar la prestación de servicios para los ciudadanos); b) La innovación es acerca de la incesante búsqueda de mejores resultados a través de todos los involucrados (más allá de esos “chispazos” de ideas se trata de la búsqueda incesante de mejores resultados entre todos los actores); c) La innovación fortalece la democracia. Un servicio público innovador refuerza las conexiones entre las personas, sus comunidades y los gobiernos; d) La innovación puede alinear mejor las actividades del gobierno y el sector público con las necesidades de los ciudadanos (a través de una mejor coordinación y una red de servicios más unificada, articulada y flexible o adaptable centradas en los ciudadanos); y e) La innovación puede ayudar a resolver los fallos de las políticas públicas.
3.1. ¿Cómo entender la innovación en el sector público? Definiciones y alcances.
No es posible describir en extenso y con detalle los principales marcos teóricos que han sido ensayados y utilizados en la comprensión de la innovación en el contexto del sector público, pero si es factible poder entregar una síntesis del debate actual que, tanto en el espacio académico como el de la asistencia técnica, se ha venido desarrollando dentro de un heterogéneo abanico de miradas que, sorprendentemente y como veremos más adelante, muestra coincidencias relevantes en el tratamiento del concepto, su aplicación operacional y el contraste con la poca evidencia empírica sistemática y comparable disponible.
Mulgan y Albury (2003) definen de manera muy simple la innovación como nuevas ideas que funcionan, para luego precisar que: "La innovación exitosa es la creación e implementación de nuevos procesos, productos, servicios y métodos de entrega que dan lugar y se traducen en mejoras significativas en los resultados de eficiencia, eficacia y calidad" (Mulgan y Albury, 2003:3). Consistentemente, algunos agregan que en el contexto de lo público, “la innovación es la aplicación de nuevas ideas para producir mejores resultados” (ANAO, 2009b:1).
Por otro lado, el Proyecto PUBLIN (Koch y Hauknes, 2006) sobre innovación en el sector público europeo, emplea una interesante visión sobre el tema: Dado que el objetivo general de las actividades del sector público deben ser el incremento del bienestar y una mejor calidad de vida de sus ciudadanos, tiene sentido centrarse en los cambios de comportamiento que contribuyen a la consecución de éstos objetivos. Por lo tanto se define la innovación como hacer algo diferente y deliberadamente con el fin de
lograr ciertos objetivos o bien, cambios deliberados en el comportamiento con un objetivo específico en mente. A ello agregan que “con el fin de aprender e innovar, los actores deben interactuar con los demás, ya sea en organizaciones o a través de variadas fuentes de información, contacto y aprendizaje compartido” (Koch y Hauknes, 2006:9).
Por otro lado, Currie et al (2008) definen la capacidad de innovación (innovativeness) en el contexto del sector público como la búsqueda de soluciones creativas, inusuales o nuevas a los problemas y necesidades, incluyendo nuevos servicios y formas de organización y mejora de los procesos. Así, se asocia la capacidad de innovación con el asumir riesgos (la voluntad de sustentar un riesgo moderado en la asignación de recursos para abordar y hacer frente a las oportunidades que se visualizan) y con la “proactividad” (asegurar las funciones del emprendimiento a través de la previsión, anticipación y prevención de problemas antes de que ocurran, el exhibir perseverancia, demostrar adaptabilidad y asumir las responsabilidades del fracaso).
Una mirada complementaria a las anteriores nos entrega el Proyecto IBM-CEPREDE (2006) donde se concluye que “la innovación, debería ser definida en un sentido más amplio, como todo proceso de generación y aplicación de nuevas ideas capaces de mejorar la operatividad de las instituciones y elevar el nivel de vida de una sociedad”. Visto así, “innovar sería aquel proceso de cambio que es capaz de generar valor” (CEPREDE, 2006:11), más allá de las fronteras de lo público, lo privado y lo social. En síntesis, se plantea “que abarcaría todo cambio en la actividad productiva de un país que redunde en la mejora de la productividad, la eficiencia y la calidad, y que acabe aportando valor, riqueza y calidad de vida” (CEPREDE, 2006:45). De allí que se le asigne al sector público un papel nuclear en la promoción y fomento de la innovación que va más allá del enorme peso específico que aun acumula como productor, empleador y consumidor (y financista de infraestructura y promotor de la innovación del resto de los agentes a través de políticas públicas).
Más recientemente, se sostiene que la innovación en el sector público significa que las nuevas ideas funcionen para la creación de valor público (Mulgan, 2007:6): Las ideas tienen que ser por lo menos en parte nuevas (en lugar de solamente mejoras), deben considerarse y aplicarse (en lugar de ser “sólo” buenas ideas), y tienen que ser útiles. En esta definición, la innovación se superpone, pero es diferente, a la creatividad y al espíritu empresarial (emprendimiento). En la misma línea y con el foco puesto en una ácida crítica a la poca seriedad con la que los gobiernos se toman el desafío de la innovación, Mulgan enfatiza: “Cuando las organizaciones públicas toman la innovación en serio - y no como una opción adherida, sino más bien como parte integrante del buen gobierno – ello no sólo las reactiva en sí mismo. También les devuelve las motivaciones subyacentes del servicio público - que en su mejor momento no sólo es hacer el bien (a la sociedad), sino también tratar de hacerlo siempre mejor” (Mulgan, 2007:28).

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Tendencias en gestión de recursos humanos en las Administraciones Públicas: mantenemos un alto porcentaje genético de Neandertales

Se dedica esta entrada a las conclusiones sobre un artículo en elaboración respecto las últimas tendencias en recursos humanos en el sector público. Concluido el artículo -pendiente de revisión- la conclusión sobre las nuevas tendencias es bastante pesimista.

El tiempo parece haberse parado, y casi todos aquellos aspectos sobre los que se habían puesto esperanzas en su modernización en las últimas décadas, mantienen en esencia su misma configuración con tibios avances.

Respecto a los modelos de empleo público sigue detectándose una tibia tendencia a la “hibridación” de los modelos. La transición más presente en todo caso sigue yendo desde el modelo de carrera hacia aspectos del modelo de empleo (más incidencia en la consideración de los puestos concretos, del concepto de versatilidad o polivalencia, y un cierto desgaste al carácter de necesariamente permanente de los puestos públicos –no tanto vía despido como mediante la consolidación de empleos y sistemas de empleo temporales o coyunturales–).

La planificación del empleo público y junto a este concepto, el de correcto dimensionamiento de plantillas, sigue presentando unas deficiencias enormes y pocos pasos en la línea recomendada de profesionalizar la labor de planificación y dimensionamiento. En lugar de discrepancias técnicas, las tensiones siguen siendo entre políticos y sus espacios de poder, departamentos o cuerpos funcionariales. Mal vamos y, por cierto, ausencia total de la recomendación de (@CarlesRamio) sobre más puestos para timonear y menos para remar.

La selección, provisión y carrera. Los sistemas de selección siguen básicamente igual. Se detecta una cierta sofisticación en las pruebas de selección, en la buena línea; pero la presencia de pruebas memorísticas excesivas y la ausencia de detección de actitudes y aptitudes recomendada de forma excelsa por (@GorritiMikel) sigue patente. En este punto, solo el empleo en la Administración Pública de la UE parece haber dado ese paso de que las competencias en sentido amplio y sobre todo las “competencias blandas” prevalezcan sobre las competencias cognitivas, importantes, pero que deberían haber minorado su presencia sobre todo con la modernización de las herramientas informáticas y el entorno de la gobernanza. La provisión de puestos sigue siendo muy estática, y la polivalencia, versatilidad o el acudir al criterio de idoneidad persona-puesto, siguen siendo aspectos ausentes. La carrera de los empleados públicos va teniendo mayor presencia de nuevas dimensiones (formación, actitudes, trayectoria, etc), pero lamentablemente la antigüedad sigue siendo el factor predominante para el avance en la carrera profesional en numerosas Administraciones Públicas.

Organización del trabajo. Los últimos trabajos estadísticos reflejan la necesidad recalcada por los propios empleados de horizontalizar o “aplanar” las jerarquías, tal como se recomendaba también por la doctrina al respecto. Este aspecto –en definitiva trabajar en equipos– está en una buena línea, y parece haberse interiorizado que el enorme potencial que disponen las Administraciones Públicas no se puede sesgar tanto con el concepto antiguo, rígido y algo clasista incluso, de los cuerpos funcionariales; concepto especialmente visible en los modelos de carrera como el francés o el español.

Evaluación, control y sistema retributivo. Son muchos los países que han avanzado hacia un mayor control de resultados o “accountability” y su vinculación con las retribuciones. Por desgracia sin embargo, no se puede hablar de un modelo o receta extrapolable a todo contexto, y esta falta de modelos solventes ha llevado a los países con modelos de carrera a experimentar pocos cambios en la implementación de la evaluación del rendimiento, del desempeño, y aún menos en la línea de acabar con la “tabula rasa” en las remuneraciones de los empleados públicos. Efectivamente, nadie le ha puesto aun el cascabel al gato aunque todos señalan su necesidad.

Función directiva y sistema de formación. Se vinculan estos dos conceptos al tener un común denominador en el hecho de ser un importante factor de socialización en valores para las organizaciones, pero poco más, pues sus trayectorias son claramente divergentes.

La función directiva pública va dando pasos hacia la profesionalización, pero los ritmos son muy diferentes entre los países y sigue llamando la atención el atraso español al respecto como señalan habitualmente desde la Asociación para la Dirección Pública Profesional (@AsocDPP) y como se encarga de demostrar con evidencias Jiménez asensio (@rjimenezasensio).

Por su parte la formación en general para los empleados del sector público ha sufrido una importante mejora al hilo de la introducción de sistemas de teleformación que han introducido más dinamismo, versatilidad y sobre todo “democratización” para el acceso masivo a la formación continua necesaria. También se han dado pasos para la superación del exceso de formación “cognitiva”, introduciendo una beta importante de formación “soft” dedicada al desarrollo de habilidades, destrezas y el fomento de las actitudes necesarias para el buen desarrollo en el puesto de trabajo; como venía preceptuando entre otros el profesor Enrique Varela (@cratofobia).

Resta tan solo señalar, que a pesar de no salpicar el texto de referencias bibliográficas, estas sí se incluyen en el artículo en revisión, dejando esta entrada en una línea más divulgativa si bien estas conclusiones no son personales sino reflejo de dicho esfuerzo de revisión bibliográfica hecha con la mejor de las disposiciones científicas e intenciones personales.

No se intenta así más que ir dando pasos para que no se repita la anécdota del empleado público que, en su cena-despedida por su jubilación proclamó: han tenido mis manos durante 40 años; una pena, porque con solo habérmelo pedido hubieran tenido también mi cerebro.

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“Ulf el gallego". Un análisis de la competencia vikinga desde la teoría del liderazgo

En una entrada anterior se hizo mención a algunas características que debía reunir el personal directivo en su necesaria faceta también de líder (recordemos: directiv@ gestor + directiv@ líder).

En esta nueva entrada, se estudiarán dichas características de liderazgo en personajes históricos, un ejercicio muy habitual en la materia, en el que la historia y la teoría del liderazgo se dan la mano para intentar estimular la curiosidad del alumnado.

No voy a esconder que, en lugar de utilizar a Alejandro Magno, Juana de Arco o Emiliano Zapata, me he decantado por utilizar a mis queridos Vikingos que tanto rapiñaron por Galicia, buscando sobre todo los tesoros de la sede catedralicia de Santiago. El título a esta entrada lo pone, de hecho, el descubrimiento hace tan solo un par de años en Dinamarca de la que se considera la tumba vikinga -con espada y aparejos de un caballo incluídos- de "Ulf  el gallego" un rey escandinavo que le cogió gusto a Galicia y se estableció por aquí unos cuantos años... 

¿Pero podemos estudiar las cualidades del modelo de liderazgo vikingo con las categorías actuales? En función de las características vistas en la entrada anterior podríamos señalar:

• Compromiso y fuertes convicciones con la visión proyectada. Venir en los "drakkars"      vikingos desde las tierras de Escandinavia indica una fuerte capacidad para articular una visión. Cualquiera que navegue se sorprenderá si puede ver lo endebles que parecen los barcos vikingos para venir desde tan lejos (se pueden ver réplicas incluso en la ría de Arousa en Catoira). Hacía falta algo más que Odín o la promesa del Varhalla (el equivalente al cielo cristiano) para atravesar esos mares. Además, hay bastantes muestras de que la participación en esas “razzias” era cercana a ser voluntaria, por lo que los esfuerzos para proyectar una visión sobre los tesoros que esperaban en ultramar y las nuevas tierras y sus sabrosos alimentos, tenían que conseguir que la aventura mereciera la pena.

• Persuasión y capacidad de negociación. No nos engañemos, no eran ángeles. Pero lo cierto es que la historia nos ha dejado bien documentados procesos intensos de negociación con reyes ingleses, francos, o mismo con Arzobispos aquí en España. Desde luego tuvieron capacidad para negociar e incluso asumir o permitir costumbres y dioses ajenos a Odín. No se puede obviar que serían negociaciones duras, en las que la amenaza de arrasar la población con la furia vikinga sería el principal elemento de negociación, pero demostraron claramente una importante capacidad para negociar, o al menos mucho más que otros pueblos invasores a lo largo de la historia.

• Visión. Vestigios históricos atestiguan la capacidad de proyectar una visión idílica sobre las nuevas tierras a conquistar. Escandinavia era muy dura, y la proyección de tierras fértiles con abundancia de alimento todo el año encandiló a estos granjeros convertidos a guerreros. Desde luego que el oro, las pieles y la suntuosidad europea también claro, pero esa proyección de la visión se realizó muy bien, a lo que ayudo la tradición oral vikinga muy aficionada a los relatos, historias y leyendas míticas. Unida a esta capacidad estaría la de motivar e inspirar a los suyos para subirse a un barco y arriesgarse a morir atravesado por una flecha, ahogado o quemado vivo; dejando atrás además una vida dura pero de granjeros y agricultores.

• Mantenimiento de un buen clima laboral. Esto suena muy anacrónico (a ver como salgo de esta)... pero no invento nada, y ahí están los documentos y libros de historia, si digo que el reparto del botín era bastante equitativo, como hicieron luego los piratas del siglo XVII, o los pescadores gallegos del XVIII. En palabras actuales de management: el cumplimiento de objetivos redundaba en beneficio de todos. Esto mismo, ojo, no ocurría con los ejércitos ingleses o españoles que se defendían de los vikingos, donde el sueldo o “soldada” era independiente de los éxitos militares; unas retribuciones "tabula rasa" que siguen vigentes sin ir más lejos en el sector público actual.

• Comunicación efectiva y asertividad. Otra etiqueta anacrónica y difícil de explicar, pero sin embargo, es cierto que casi todos los reyes vikingos (no como nuestros reyes en Europa) habían salido de agricultores y granjeros, por lo que los discursos que han trascendido en la historia al respecto demuestran una alta sensibilidad de los líderes vikingos por mejorar unas penurias de sus paisanos granjeros que conocían de primera mano. Piel, aservividad, y coherencia vital.

• Soportar umbrales altos y continuos de stress. Es la guerra. Las formas distintas de morir, o peor aún que te obligaran a bautizarte y renegar a Odín, eran comunes a guerreros o reyes. Los reyes vikingos eran diferentes a los europeos, no tenían donde esconderse, sus barcos eran iguales en toda la flota, sus armas las mismas y no tenían una guardia o escolta real ni nada que se le pareciera. Añadido a la posibilidad de morir estaba la posibilidad de perderse en el mar y que la tropa se amotinara o que los tesoros prometidos no estuvieran donde se esperaba.

• Madurez emocional. No vamos a forzar el análisis, pero sí es cierto que los reyes vikingos no tenían la infancia acomodada de los reyes europeos; pasaban penurias y peleaban en primera línea. El vivir entre "algodones reales" no estaba bien visto en la cultura vikinga, y el dar ejemplo peleando en primera línea con la promesa del Varhalla si se fallecía era un valor principal. Ejemplaridad y coherencia. 

• Autoconfianza pero capacidad para escuchar y para ser contradecido. Es difícil valorar esta disposición. En todo caso sabemos, que sin ser sociedades democráticas, las decisiones sobre salir a atacar otras tierras pasaban por un cierto escrutinio y opinión de los habitantes de cada pueblo. Además, a medida que fueron más temidos, cada reino vikingo tuvo que intentar sumar alianzas con otros reinos, lo cual es un contexto de escucha casi obligada que afinaría esta capacidad. A la fuerza ahorcan.

Decíamos, en la entrada anterior del blog, que estas competencias serían necesariamente compatibles, con aquellas otras relacionadas con las capacidades cognitivas así como con habilidades o destrezas. En esta línea destacábamos que la combinación en los equipos, de los ámbitos técnicos y del liderazgo y la comunicación ha de ser la combinación idónea. Pues bien, en este sentido, el desarrollo de la ingeniería naval del momento fue toda una revolución que los vikingos supieron combinar con la fuerza y la guerra. Los barcos vikingos o “drakkars” siguen asombrando aún hoy en día por su versatilidad, resistencia y maiobrabilidad. Suficientes para grandes travesías y como espadas para entrar del mar a los ríos y rías para cobrarse su botín. Liderazgo y técnica se ofrecen como claves explicativas del éxito vikingo, una combinación que nos sigue pareciendo de lo más interesante hoy en día.

Reiterar tan solo el concepto de "visión" en su concepción del liderazgo. Un líder que convence a sus seguidores de subir los barcos por el monte, saltarse el retén defensivo del enemigo y botarlos nuevamente atacando por el río al corazón mismo de la ciudad, explica por sí solo el concepto de visión. Quizás su orientación vitalista explica esta facilidad para emprender las más arriesgadas aventuras, porque como reza el dicho vikingo: lo mejor de la vida es la vida misma.

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El personal directivo público y las competencias de liderazgo ante la crisis

Publico esta entrada intentando hilar el punto en el que vamos en la materia de Dirección Pública (competencias del personal directivo relacionadas con el liderazgo) con el momento actual de crisis pública inusitada por la incidencia del COVID-19.

De entrada cabe recordar, como venimos haciendo durante todo el curso, que el personal directivo público tiene una vis de “directiv@-gestor” pero necesariamente tiene o debería, tener muy desarrollada su “vis de directiv@-líder”. Ojo que no hablamos de polític@s sino de personal directivo público.

La teoría del liderazgo tiene numerosos enfoques: por rasgos o carisma, por estilos, por el contexto o incluso nuevos ángulos que se diseñan sobre la importancia de las emociones y la comunicación.

De esta manera, y si bien no se puede hablar de un directivo-líder válido en todo contexto y situación, si que la investigación al respecto nos ha dejado algunas consideraciones que han de tenerse en cuenta si se quiere fomentar una dirección pública con liderazgo.

En primer lugar, en contra de lo que suele predominar en la ciudadanía, lo más importante de un directivo no son sus capacidades cognitivas, esto es, frente a la sobrevaloración de lo que domina en un ámbito técnico un directivo-líder, lo importante –y cada vez más destacado según los estudios–, son esas otras competencias o capacidades relacionadas con el liderazgo o la comunicación por ejemplo, en detrimento de las competencias cognitivas (dominio de la materia, la técnica o la legislación, entre otras).

¿Cuales son por tanto estas competencias relacionadas con el liderazgo que se le exige cada vez más al personal directivo? Pues entre ellas, sin ánimo de exhaustividad, estarían:

• -          Compromiso y fuertes convicciones con la visión proyectada
• -          Persuasión y capacidad de negociación, mediación (gestión del conflicto)
• -          Visión (capacidad para proyectar hacia donde se dirige la organización o el departamento)
• -          Capacidad para motivar e inspirar a otros
• -          Mantenimiento de un buen clima laboral
• -          Capacidad de adaptación al cambio
• -      Saber rodearse de los mejores aun cuando sean mejor que uno mismo
• -          Comunicación efectiva y asertividad (sensibilidad con el ambiente)
• -          Soportar umbrales altos y continuos de stress
• -          Madurez emocional
• -          Autoconfianza pero capacidad para escuchar y para ser contradicho

Estas competencias serían necesariamente compatibles, con aquellas otras relacionadas con las capacidades cognitivas así como habilidades o destrezas. Por citar algunas: conocimiento del sector y las normas e instituciones principales, planificación, organización, orden, coherencia, estabilidad o capacidad para priorizar y asignar correctamente los recursos.

En definitiva no necesitamos un supertécnico sin capacidades de liderazgo, pero tampoco un mesías con nulas competencias de dominio sobre el medio en el que ha de dirigir. En los últimos tiempos, la crisis está trayendo a colación que la combinación en los equipos de los ámbitos técnicos y del liderazgo y la comunicación ha de ser la combinación idónea, y ello a pesar de que los malos resultados estarán igualmente al acecho al ser tantas las incertidumbres a las que nos enfrentamos.

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De teletraballo planificado a teletraballo reactivo (coronavirus)

Nunca pensei que fora a ter unha entrada no blog tan agridulce. En clase levamos 10 anos facendo un debate sobre os beneficios e contraindicacións do teletraballo na Administración Pública, todo elo dende un análise sosegado dos proxectos ou borradores lexislativos previos de AGE, Xunta de Galicia ou Parlamento de Galicia.
Agora non toca o debate sosegado, senon solucións reactivas e pensando na vocación de servizo que debemos ter presente como empregados públicos, pero non está de máis repasar o argumentario por se temos que implementar o teletraballo ás presas.
No Grao en Dirección e Xestión Pública da Uvigo levamos anos ca modalidade presencial, a semipresencial, e proximamente online 100%. Os resultados, dende a miña percepción de profe nas distintas modalidades dende o ano 2007, é que teño alumnado tan motivado (e desmotivado pode ser que algúns tamén) nunhas modalidades como noutras, e as variables da calidade dos contidos, o seu dinamismo, ou o estímulo que poidamos xerar os profes, é un factor de motivación superior á modalidade de docencia.
Persoalmente, o contacto presencial co alumnado é certo que aporta unha maior cercanía á persoa detras do alumno, pero a tecnoloxía a temos, e as teclas que debemos tocar tamén.
Todos xuntos nesta pandemia, cada un desde a súa responsabilidade persoal, todo esforzo é benvido, ás veces o mero feito de aburrirse e quedarse na casa.
Na foto podedes ver o resumo dos argumentos que neste debate saían cada curso...veñen dende o ano 2009...

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Selección por competencias del personal directivo público

Entrada destinada a indagar en en cuáles son las características básicas del perfil profesional de personal directivo público y profesional. Se admiten sugerencias, críticas y reflexiones al respecto. 

Esta entrada se hace necesaria desde el punto y hora en que algunos autores, trasladan el cambio en la concepción del funcionamiento de la Administración y de la búsqueda de la calidad en la gestión, al propio perfil y nuevo estilo del personal directivo como condición necesaria para promover el cambio.

Esta tarea de señalamiento de las principales características del perfil directivo viene precedida de la clásica y muy extendida estructuración de las esferas de gestión en que se mueve la dirección pública (Moore, 1995); y por lo tanto por la necesidad de preocuparnos por el contexto de la función directiva y sus requerimientos. En este sentido, según Moore debemos contemplar:

            1.– Gestión estratégica: teniendo claros los objetivos, misión y recursos de la organización (Pollit y Bouckaert, 2000; Villoria, 2001a). Este aspecto ha sido tradicionalmente orillado en las Administraciones públicas.

            2.– Gestión del entorno político: (Longo, 2003), en cuanto al trato con el entorno político y participativo (agentes sociales, grupos de interés, asociacionismo), especialmente dado el paradigma de la gobernanza.

            3.– Gestión operativa: orientada a distribuir los recursos humanos y materiales en función de las estrategias y objetivos establecidos. Implica un conocimiento importante del funcionamiento de las Administraciones Públicas, en términos entre otros, de contabilidad, recursos humanos, finanzas y presupuesto público, servicios jurídicos o calidad y seguridad de la información pública.

Teniendo presentes estas categorías de gestión como claves para el entendimiento de la labor del directivo público, con la precaución apuntada por Longo (2003) de no minusvalorar las dos primeras –estratégica y política–, cabe empezar por recordar que el perfil del directivo público clásico venía mostrando como principales capacidades las de la preocupación por la legalidad, la acumulación de conocimientos técnicos del área correspondiente a su cuerpo (Villoria 2000: 285) y el seguimiento de una política en la que no participaba sino que obedecía. 

Por el contrario, el nuevo directivo ha de estar adaptado a un entorno complejo (Longo, 2003; 2008: 15-21) y de certidumbre escasa, de enorme exposición pública (redes sociales y mass media) y un gran número de actores presentes (Jiménez, 2006: 22), la ambigüedad de sus roles o la distancia entre los circuitos de poder formal e informal. Constatamos así, que el directivo público se mueve en el nuevo contexto de la gobernanza, que implica poseer aptitudes para trabajar en ámbitos participativos lo que añade, sin duda, un plus de complejidad a su tarea (Longo, 2008: 16) y una importante capacidad de adaptación (Parrado, 2001).

Se ha de destacar la posición clave que está adoptando el concepto de “competencia” como clave de bóveda de cualquier sistema de selección. La tendencia actual en recursos humanos es hacer pivotar cualquiera de los subsistemas de personal sobre el concepto de competencia. En concreto, en el subsistema selectivo, parece de forma natural que las competencias a desarrollar en el puesto de trabajo se correspondan con las competencias que se han de demostrar en los procesos selectivos para obtener candidatos a esos puestos de trabajo. Mediante este sistema de alto valor estratégico se ensamblarían las necesidades de los puestos de trabajo con el perfil profesional requerido para su correcto desempeño. Consecuentemente a la adopción de un sistema de “selección por competencias” debería darse una intensa labor de definición exhaustiva de cada puesto directivo, identificando correctamente las competencias necesarias en cada puesto; definición de competencias-puesto que nutriría de información esencial el diseño de los procesos selectivos.

La selección por competencias, válida para la selección de directivos, pero tendencia general también en selección de empleados públicos, constituye una de las líneas principales que se asientan con mayor consistencia en el entorno de la selección de efectivos tanto en las organizaciones privadas como públicas.

La selección de competencias abre el abánico de las capacidades a demostrar superando el plano de las competencias meramente cognitivas y atacando otras capacidades como la disponibilidad, la vocación de servicio, la actitud, la asertividad, la creatividad, la flexibilidad, el nivel de estress soportable, etc.

Como ha comprobado Delgado en sus investigaciones sobre factores determinantes en los procesos de selección, las competencias cognitivas son un factor importante, pero desde luego no el único y esto se puede extender tanto al personal público en general como al personal directivo que aquí nos ocupa.

Un sistema de selección por competencias permitiría también conectar los requisitos exigidos en el puesto de trabajo con el conjunto de competencias (cognitivas, habilidades, actitudes o destrezas) que se han de reunir y que por tanto han de guiar los proceso de selección de candidatos al puesto.

Profundizando en el sistema anterior podría llegar a disponerse de una base de datos de las competencias requeridas, por tanto una mejor descripción de los puestos de trabajo, una correcta catalogación de puestos y, en definitiva un sistema de información esencial para hacer funcionar variados subsistemas de personal como los de selección, retribuciones, provisión, o formación entre otros.

Características: conocimientos, habilidades y actitudes

Para el diseño de los rasgos del personal directivo público –que cumpla también con su caracterización como líder– , podemos comenzar con señalar el estudio delphi realizado en la AGE sobre la modernización de los procedimientos de actuación en la Administración parece alcanzar conclusiones semejantes, ya que en uno de sus ejercicios sobre el perfil que los directivos públicos sugieren que debe tener su rol, un 87% del personal entrevistado indicó como principal factor la capacidad de organización y comunicación (MAP, 1991: 66; Matas, 1996: 272), la capacidad para dirigir equipos (80%) y la iniciativa y la automotivación (78%); a lo que habría que unir la profesionalidad señalada como característica clave en el similar estudio realizado por Matas (1996: 270).

Además, cabe destacar que el estudio de los rasgos del líder idóneo ha dado lugar a múltiples investigaciones académicas (a raíz de la búsqueda de explicaciones al fenómeno de los fascismos del siglo XX) y que finalmente no se pueden destacar conclusiones del todo definitivas.

Sintetizando las competencias del directivo público, utilizamos a modo de compilación las notas caracterizadoras con ocasión de los trabajos preparatorios de la CEBEP (2005), el citado estudio DELPHI y la obra de diversos autores con el fin de exponer los rasgos sobre capacidades, aptitudes y actitudes más relevantes del rol directivo. Este conjunto de cualidades, que buscando una definición global definiríamos como “competencias directivas y de liderazgo” suele desglosarse en:

— La orientación al “riesgo razonable”, la acción y los resultados (Appleby, 1949; Kirkpatrick y Locke, 1991) junto a una actitud prospectiva o de anticipación (Mayor, 2007).

— El conocimiento de la organización[1] así como el conocimiento técnico (pericia) de las políticas públicas emprendidas, su contexto y las reglas dominantes (Parrado, 2001)

— El espíritu innovador, la creatividad y la originalidad (Kirkpatrick y Locke, 1991).

— La habilidad cognitiva e inteligencia suficiente para integrar e interpretar grandes cantidades de información (Kirkpatrick y Locke, 1991).

— El ejercicio del liderazgo ético con gran presencia de valores (Villoria, 2001a; Oltra, 2008: 149).

— La automotivación y cierta visión optimista (Marina, 2008; Duró, 2008).

— El pensamiento analítico aplicado a la capacidad de toma de decisiones y la capacidad para la planificación estratégica (Katz, 1955: 33-42; Ministére, 2005: 8) o la dirección de proyectos (Gorriti, 2010).

—   La capacidad para seleccionar y trabajar con equipos idóneos (Villoria y Del Pino, 1997; Moraleda, 2007), un alto grado de sociabilidad estableciendo buenas relaciones interpersonales, comunicando persuasivamente con empatía (Etzioni, 1993: 396; Parrado, 2001: 133; Gorriti, 2010) y, en definitiva, motivar (Selznick, 1949; Mendoza, 1990: 287; Marina, 2008; Ramió, 2010; Gorriti, 2010).

—   La capacidad de intermediar, negociando, los inevitables conflictos periódicos existentes (Selznick, 1949; Lawrence y Lorsch, 1993; Gorriti, 2010). Por tanto, una alta capacidad de negociación previa que deberá ser entrenada y profundizada posteriormente en la fase de formación directiva.

—   La autoconfianza (Kirkpatrick y Locke, 1991), la madurez emocional o la tolerancia al stress (Yukl, 1994; Nye, 2011)[2].

—   Una alta dosis de flexibilidad para adaptarse a continuos cambios en las situaciones o contextos de trabajo.

De forma ordenada –aunque no de forma exhaustiva– tendríamos los siguientes bloques de competencias directivas

CONOCIMIENTOS:

- Técnico del sector

- De contexto

- De las normas formales (legislación)

- De las normas informales (cultura y rituales)

- De instrumentos de apoyo a la toma de decisiones

- Técnicas de planificación estratégica

APTITUDES (HABILIDADES Y DESTREZAS):

- Visión estratégica

- Capacidad de análisis general y de grandes cantidades de información

- Capacidad para la toma de buenas decisiones

- Gestión del estrés y del conflicto

- Capacidad de negociación y persuasión (conocimiento técnico de la negociación)

- Motivación y optimismo

- Autoconfianza

- Capacidad de cambio y adaptación a entornos de incertidumbre

ACTITUDES: VALORES

- Orientación al riesgo “razonable” y a la acción (proactividad)

- Orientación a la gestión por resultados y a la transparencia

- Vocación de servicio público e interés por participar en la evolución de la sociedad

- Ética bien asentada, tanto en el perfil público como en el privado

- Actitud prospectiva, de anticipación

- Socialización en la valía y creación de entornos innovadores y de creatividad

- Trabajo en equipo y humildad para rodearse de l@s mejores

- Sociabilidad (alta disposición a la relación social y a interacción)

- Coherencia (entre lo que se emite a nivel discursivo y la forma de actuar)

Sistema de selección, extracción y pruebas

Si se busca profesionalizar la función directiva, esta ha de regirse por criterios profesionales y de experiencia, buscando candidatos idóneos, mediante una selección específica para directiv@s (Villoria, 2000) que cumplan con las competencias previamente definidas para el puesto. Se reducirían así las enormes posibilidades abiertas tradicionalmente a la selección por “libre designación”, modelo predominantemente politizado (Villoria, 2000: 285; Jiménez, 2006: 33), con independencia de que se puedan tener en cuenta la pertenencia a la función pública como un mérito de gran importancia para el desempeño de funciones directivas, por el conocimiento del entorno que presupone (y que puede llegar a pesar mucho en un baremo de selección).

La justificación a esta designación profesional, puede venir dada en cierta medida por el argumento de Palomar (2006) que ve en el hecho de que dichas funciones no estén asignadas a ningún cuerpo funcionarial una baza para avalar la ampliación de la extracción directiva al ámbito privado. Además, también es necesario advertir, a poco que revisemos los programas de temarios de acceso a los cuerpos superiores de cualquier Administración, que, como indica Villoria (2000) u Ortega (2010), los conocimientos obtenidos y demostrados en el proceso de selección para el ingreso en la función pública, no garantizan en absoluto que se reúnan competencias directivas. Junto a lo anterior, y como reconoce el propio Informe CEBEP (2005), aunque existía una tibia selección con criterios de profesionalidad a tenor de la LOFAGE, esta se hacía sin elementos objetivos de comprobación.

No obstante, si bien se defiende que la extracción de la clase directiva debería contener criterios profesionales, entre estos debe pesar de forma importante el pertenecer a la Administración pública, pues se aporta un conocimiento del entorno que ha de ser puesto en valor. Catalá lo define como “sistema mixto” (2005: 219) en el que los mejores son elegidos para el desempeño de los puestos directivos en función de su perfil de competencias, la experiencia acreditada y su calidad profesional. Modelo en el que, sin duda, la singularidad de la gestión pública y sus especiales requerimientos de capacidades, conocimientos y experiencia orientará la selección a favor de los profesionales de la propia organización, sin menoscabo de que la búsqueda de los más capacitados no puede permitir la exclusión ab initio de buenos candidatos por el hecho de no pertenecer a la función pública.

En todo caso, este –el del conocimiento del sector público– no ha de ser un criterio eliminatorio o requisito imprescindible, sino un criterio a ponderar con suficiente peso en la selección dado que, como señala el MAP (1992: 19), el conocimiento del contexto es necesario en el perfil directivo[3].

Lo que no parece idóneo a nuestro entender, siguiendo a Sánchez Morón (2001: 94) u Ortega (2010), es que la función directiva sea planteada como el último peldaño de la carrera administrativa –como pasa por ejemplo en Francia–, y ello por mucho que pueda molestar a la doctrina administrativista (Monereo y Molina, 2008: 194), pues un directivo aporta un plus de competencias que no tienen por qué poseer necesariamente los funcionarios, aun cuando hayan demostrado ser excelentes profesionales en su desempeño del servicio público[4] (Gorriti, 2011: 54; Jiménez, 2019). 

Como han señalado Sánchez Morón (2007: 110) y Ramió (2008: 18), estos criterios de profesionalidad han de ser combinados con un cierto criterio de confianza o afinidad, como defiende el Informe CEBEP (2005: 66), que podría englobarse en el concepto de “idoneidad” (Monereo y Molina, 2008: 192). Esta “afinidad de objetivos” sería evaluada como un ítem más del proceso, y se referiría a la participación de las estrategias y filosofías de organización establecidas. Se intenta con ello no perder de vista el hecho de que de lo que se trata es de poner en marcha políticas públicas democráticamente legitimadas evitando el error de sustituir el tradicional y combatido peso de los cuerpos burocráticos (Barzelay, 1992), por el peso de los cuerpos directivos (Hood, 1991: 9; Gorriti, 2011: 54)[5].

Una última reflexión sobre la selección de directivos nos debería llevar a la necesidad, ya apuntada, de que el sistema genere confianza y para ello es requisito imprescindible que la aplicación del mismo se lleve a cabo por expertos en la selección de perfiles directivos (Jiménez, 2006; Catalá, 2005). De nada valdrá la mejor definición de perfiles directivos, contar con candidatos adecuados y aplicar técnicas de selección que garanticen el “producto deseado” si quienes ejercen la función de selección no son verdaderos expertos en la materia.

Esta es, como se sabe, una de las carencias habituales de los procesos selectivos de las Administraciones –componer los órganos selectivos con excelentes funcionarios ajenos al conocimiento de las técnicas de selección–. Cualquier aspecto psicosocial de un candidato es objetivable en un sistema de selección, por tanto las técnicas existen y solo resta que quienes las apliquen sean conocedores de sus procedimientos y posibles problemas. Como recuerda Jiménez (2006: 161) es en los puestos directivos donde la capacitación de quien selecciona tiene un valor estratégico y, por lo tanto, contar con personas expertas dedicadas a estas funciones es una necesidad que ninguna organización que anualmente selecciona decenas de directivos se debería permitir poner en manos de amateurs.

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[1]Los conocimientos han de ser considerados en todo caso como un factor más a tener en cuenta en un directivo público y no el valor prevalente como tradicionalmente ha sido tratado.

[2]Estas características funcionan para demostrar la eficacia directiva, sea cual sea el estrato considerado.

[3] No se juzga preciso aun así, llegar al extremo del artículo 23 de la Ley 28/2006 de agencias estatales, que preceptúa para sus procesos de selección de directivos el criterio de que la selección se realice con el carácter de preferentemente funcionarios o el establecimiento de porcentajes a repartir entre directivos de extracción pública y directivos políticamente designados, como se aborda en el senior executive service (Villoria, 2000: 287). La debida ponderación del conocimiento interno de la función pública, a desarrollar en todo caso normativamente o por criterios objetivos de los órganos de selección, sería suficiente para el propósito último de no desperdiciar dichas capacidades.

[4] No obstante, según advierte la OCDE (2004), una apertura generalizada de los puestos al personal externo puede tener un efecto desmotivador entre los funcionarios de carrera (Parrado, 2001a: 159) y el riesgo de fomentar el clientelismo o el antiguo sistema de patronazgo (Ramió, 2008: 14). Cabe destacar respecto a la selección la opción apuntada por Ramió (2008: 19) en el sentido de que se constituyan bolsas de reclutamiento de directivos a modo de listas en las que se incluyan personas que hayan recibido la acreditación profesional para el desarrollo de funciones directivas públicas.

[5] A este respecto cabe señalar precisamente que con la crisis son muchas las voces que abogan por la puesta en valor de los técnicos, de los especialistas, frente a criterios partidistas subjetivos que se han mostrado desastrosos en muchos casos. Esta tendencia, entendible en este momento, no puede ser compartida por nosotros, pues en su extremo razonamiento daría alas a discursos del “gobierno de los tecnócratas” o, en palabras de Villoria (2000: 284), a un sistema mandarinato ciertamente antidemocrático, razón por la cual hemos de señalar la especial serenidad con que han de ser analizados los cambios en la función directiva pública.

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