APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA PLANIFICACIÓN DE PERSONAL

 

APUNTES SOBRE TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y SU RELACIÓN CON LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN DE EFECTIVOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Oscar Briones Gamarra

Las administraciones públicas suelen ser identificadas por la doctrina –con razón– como organizaciones lentas, burocráticas y poco permeables a cambios en el entorno. Esta visión clásica de una “Administración burocrática”, asentada originariamente en la Ciencia de la Administración por Max Weber (1922), sigue fuertemente consolidada en el imaginario colectivo en todo el mundo, y los clichés negativos en ese sentido continúan gozando de un enorme vigor. Cierto es, que las organizaciones del sector público permanecen deudoras en gran medida de los principios de la organización jerárquica estudiada por Max Weber en el siglo XIX. Es así, que los modelos existentes, a pesar de la cada vez mayor presencia de nuevas fórmulas, siguen vinculados a los principios de jerarquía, con una dimanación de instrucciones y toma de decisiones netamente vertical, especialmente visible en las Administraciones de modelo burocrático o de carrera, como el caso de Francia, España o Alemania. Precisamente este aspecto de inadecuada u obsolescente organización del trabajo, es uno de los aspectos que destaca el CIS como elemento de desmotivación en el caso español.

Dicho esto, no se pueden olvidar o anular las virtudes que aporta el modelo burocrático clásico, que tuvo una gran lógica en el momento histórico de su creación (en un entorno abiertamente discrecional y de gran inseguridad jurídica) y así, valores como la equidad, la igualdad o la seguridad jurídica se encuentran consolidados en buena medida gracias a este modelo clásico, que tienen su contraparte en problemas de dinamismo, eficacia u orientación a la innovación y mejora de las relaciones humanas en el trabajo.

Conviene no olvidar no obstante, que precisamente el de la organización jerárquica-piramidal propia del modelo burocrático, es un principio organizativo opuesto al propio de gestión de recursos humanos, como han señalado entre otros Brugué y Subirats  (1997), que fomenta la persuasión, la negociación y la integración frente al carácter director y de mando del modelo jerárquico. La eficacia organizativa precisa cierto grado de cooperación voluntaria, como la definía Etzioni, y la propia existencia de un sistema de gestión de recursos humanos, de existir, nos debería alejar del carácter coactivo del modelo jerárquico para aproximarse a un modelo donde predominan la implicación, la relación y la comunicación.

Administrar o dirigir implica elaborar órdenes e instrucciones para mandar sobre una estructura organizativa, mientras que gestionar significa manejar un sistema complejo compuesto de múltiples actores y organizaciones; de hecho, incluso en estructuras autoritarias formales es necesario que junto con el control exista una cierta dosis de consentimiento como señaló en su día Selznick. Por otra parte, como señala Villoria la jerarquía tradicional es difícilmente compatible en organizaciones donde el subordinado puede dominar el conocimiento del área más que el superior, estando además en proceso de formación permanente en su área de actividad.

Además es necesario recordar que las organizaciones públicas son denominadas “organizaciones de nexo débil” –como las bautizaron March y Olsen– desde el momento en que no disponen de objetivos claros y rehúyen de la planificación estratégica. Esta deficiencia suele ser achacada a la presencia del factor político, que frente a la planificación estratégica suele planificarse en función de los plazos electorales y el momento político, siendo reacio al control estricto por indicadores u objetivos (aunque la normativa sobre transparencia y gobierno abierto comienza a dificultar este gusto por la indefinición de metas concretas).

Establecido en sus líneas maestras este contorno jerárquico tradicional, aunque con una tendencia actual clara al aplanamiento del modelo organizativo, es necesario hacer mención en organización primeramente al concepto de planificación.

Utilizando la clásica definición de Vetter (1972: 28), la planificación de recursos humanos es el proceso por el que una organización se asegura el número suficiente de personal, con la cualificación necesaria, en los puestos de trabajo adecuados y en el tiempo oportuno para hacer las cosas más útiles económicamente. Representaría por tanto una relación entre los objetivos y los medios para la consecución de dichos objetivos.

De la definición anterior podemos extraer la idea de que estaríamos ante un conjunto de actividades interrelacionadas que entroncan con algunos de los subsistemas de personal como, entre otros, el de selección (para conseguir candidatos idóneos), el de formación (para asegurarse de que posean la mejor y más actualizada cualificación), o el de ordenación de los efectivos (para la mejor definición posible de los puestos a proveer en relación con la carga de trabajo).

En el plano de la dirección organizativa del trabajo, las tendencias más actuales incorporan al debate la necesidad de “horizontalizar” las organizaciones, proceso de cambio organizativo también denominado “aplanamiento de las jerarquías”. Esta horizontalización de la organización del trabajo se vincula con beneficios organizativos, más lógicos aún cuanto más cualificadas están las plantillas públicas, y redundantes en un aprovechamiento del talento de todos los miembros de la organización, de un entorno de mayor creatividad y de una expectativa de mejores decisiones y soluciones a los problemas públicos, por tanto de mayor productividad.

Esta “horizontalización” de las organizaciones públicas requiere una visión dinámica del proceso, de modo que serán de especial importancia aspectos culturales o de comunicación en la organización. Requiere un fuerte proceso de socialización de la organización pública en que se quiere instaurar este modelo, amén de modificaciones estructurales y de procedimientos. Es evidente por tanto, que estamos ante una nueva filosofía que genera enormes resistencias, casi una “contracultura” en el sector público, en el que la pertenencia a un grupo funcionarial, el status inherente y el encuadramiento jerárquico en un determinado colectivo y funciones ha venido presidiendo el panorama más común de las administraciones públicas.

Este “aplanamiento” de las organizaciones públicas entronca con la idea de adaptación frente a la tradicional rigidez jerárquica-organizativa, por tanto de mayor orientación a lo que los ciudadanos exigen de sus administraciones, y requiere también mayor flexibilidad organizativa, si bien esta no debe ser implementada a costa de empeorar el clima laboral. Asimismo, esta necesidad de flexibilidad de la administración puede perfectamente transformarse en un modelo de oportunidades para los empleados (de adecuación a los puestos, mejoras retributivas, profesionales, de carrera, etc.). La organización ha de ser óptima y excelente, pero ello ha de lograrse, como afirma Subirats, sin perder de vista la idea de adaptación constante y orientación a los resultados.

La realidad, a pesar de las nuevas tendencias descritas, es que sigue predominando el modelo burocrático en buena medida y con sus carencias de inicio. Se ha de promover así la profesionalización de tareas que se ha de iniciar con un correcto dimensionamiento de las organizaciones públicas y sus unidades, el control de los mecanismos de trabajo colectivo e interdepartamental o el seguimiento a los flujos de circulación de la información –formal e informal– por los circuitos organizativos.

Para ello, es importante, de entrada, conocer los subsistemas organizativos que tradicionalmente conforman una administración pública, y para ello es conveniente recordar la figura de Kast y Rosenzbeig (1976) compuesta por los elementos de estructura administrativa, recursos humanos, recursos tecnológicos, financieros y materiales y procesos administrativos.

 

Imagen1. Fuente Kast, F.E., y Rosenzbeig, J.A. (1976)

 

Frente a esta imagen lenta, casi parsiomoniosa, de la Administración Pública, se inició en los años 70 un fuerte movimiento por vitalizar y dinamizar las Adminitraciones, si bien a veces a costa de reducir directamente su tamaño y substituirlo por servicios ofrecidos por el sector privado. Esta visión, comúnmente denominada “Nueva Gestión Pública”, cambia la foma de concebir las administraciones públicas, básicamente introduciendo conceptos y formas de trabajar propias de las organizaciones privadas.

Sin embargo la irrupción de nuevas formas de entender la Administración Pública difiere enormemente de unos países a otros, y especialmente en los países deudores del modelo de carrera o modelo continental, en los que el dimensionamiento y estructuración de la Administración Púbica sigue respondiendo a las pautas clásicas, por tanto a una visión jerárquica apartada de la búsqueda de la eficiencia, la eficacia o el dinamismo.

No obstante, este continuismo organizativo, se combina con estados en los que se han intentado fórmulas de dinamizar la administración, bien mediante modelos de agencias, con fórmulas mixtas entre las organizaciones públicas y las privadas o mediante la forma más traumática de privatizaciones o externalizaciones (manteniendo la titularidad), de servicios públicos.

En lo que nos ocupa, el modelo de carrera y el caso español, sigue predominando el modelo burocrático; y la creación de unidades administrativas continúa dejada al arbitrio de altos funcionarios o políticos, pero normalmente sin presencia de rasgos de profesionalización en la materia de gestión de recursos humanos que se puedan dedicar la pericia técnica exigible al correcto dimensionamiento de unidades.

Continúa por tanto muy presente, el entendimiento –velado normalmente– de las unidades administrativas como espacios de poder, cuyo aumento de dimensión supone un aumento de poder político o funcionarial (o ambas cosas), orillando el análisis técnico de cuál es el esquema organizativo idóneo en términos de eficacia, eficiencia o trato con el público.